Рішення

від 30.05.2022 по справі 260/642/22

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

31 травня 2022 року м. Ужгород№ 260/642/22 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Гаврилка С.Є.,

з участю секретаря судового засідання - Рошко Л.М.

учасники справи:

позивач: Ужгородська окружна прокуратура Закарпатської області - прокурор - Гангур Людмила Миколаївна;

відповідач: Ужгородська міська рада Закарпатської області - представник - Беляков Артем Ігорович,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Закарпатського окружного адміністративного суду адміністративну справу за позовом Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області до Ужгородської міської ради Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

07 лютого2022 року до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом звернулася Ужгородська окружна прокуратура Закарпатської області (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Небесної Сотні, 6, код ЄДРПОУ 02909967) до Ужгородської міської ради Закарпатської області (88000, Закарпатська область м. Ужгород, пл. Поштова, 3, код ЄДРПОУ 33868924), в якому просив суд: "1. Визнати протиправною бездіяльність Ужгородської міської ради щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідність до вимог ст. 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей"; 2. Зобов`язати Ужгородську міську раду привести штатну чисельність працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідність до вимог ст. 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей".".

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року було прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в даній справі

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року було закрито підготовче провадження у даній адміністративній справі та призначено справу до судового розгляду.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року було виправлено допущену в ухвалі Закарпатського окружного адміністративного суду про прийняття позовної заяви до розгляду та відкриття провадження в адміністративній справі від 14 лютого 2022 року описку.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. У відповідності до інформації виконавчого комітету Ужгородської міської ради, листа Управління охорони здоров`я та цивільного захисту населення Ужгородської міської на території міста Ужгород проживає 23060 дітей, проте, в порушеній вищевказаної норми, штатна чисельність служби у справах дітей Ужгородської міської ради становить лише 7 осіб. Тому, з метою зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні позову, мотивуючи необґрунтованістю позовних вимог, зокрема, тим, що на адресу ужгородської міської ради не надходило жодних скарг від населення з приводу неналежного здійснення захисту прав дітей, проживаючих на території громади. Вказує, що відповідач реалізовує державну політику у сфері соціального захисту дітей відповідно до наданих повноважень та чинного законодавства України, а тому просить у задоволенні позову відмовити повністю.

Під час розгляду справи по суті представник позивача підтримав позовні вимоги, просив задовольнити в повному з мотивів, що наведені у позові.

Під час розгляду справи по суті представники відповідача заперечили щодо задоволення позовних вимог, просили суд відмовити в повному обсязі з мотивів, що наведені у відзиві.

Розглянувши подані сторонами докази, (заслухавши сторони та їх представників) всебічно і повно оцінивши всі фактичні обставини (факти), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд встановив наступне.

17 вересня 2021 року Ужгородською окружною прокуратурою Закарпатської області направлено листа № 07.53-104-4112ВИХ-21, в порядку статті 23 Закону України ''Про прокуратуру'' до Ужгородської міської ради, з вимогою надати прокуратурі інформацію стосовно кількості дітей, які проживають на території м. Ужгород (а.с. 14).

Крім того, 17 вересня 2021 року Ужгородською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України ''Про прокуратуру'' на адресу Ужгородської міської ради направлено лист № 07.53-104-4112ВИХ-21 про вжиття заходів щодо приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідність до вимог Закону (а.с. 15).

За результатами розгляду листа Ужгородською міською радою надано відповіді від 28 вересня 2021 року № 3418/03-18 та від 03 грудня 2021 року № 4508/03-18, в яких повідомлено, що на території міста Ужгород проживає 23060 дітей, штатна чисельність працівників служби у справах дітей становить 7 штатних одиниць, зазначене питання знаходиться на контролі та розглядається можливість приведення штатної кількості працівників до діючих вимог законодавства (а.с.а.с 16, 17).

Прокурор, виходячи із кількості дітей, які проживають на території Ужгородської міської ради вважає, що Ужгородська міська рада зобов`язана збільшити штатну чисельність спеціалістів у справах дітей.

За вимогами статті 19 частини 2 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Прокурор, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду вказує, що у даному випадку наявне порушення інтересів держави, з огляду на те, що існує необхідність їх захисту. Прокурор вказує, що звертається до суду на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів гарантує, забезпечує та охороняє права та свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Відповідно до статті 23 частини 3 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У відповідності до норм Закону України "Про прокуратуру", прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99 зазначено, що із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Так, відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 423, центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, з питань сім`ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей є Міністерство соціальної політики України.

Відповідно до покладених завдань, Мінсоцполітики, зокрема, проводить моніторинг стану дотримання вимог законодавства щодо соціального захисту сімей та дітей; забезпечує ведення Централізованого банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім`ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; проводить роботу із соціально-правового захисту дітей, запобігання бездоглядності та правопорушенням серед них, соціально-психологічної реабілітації найбільш уразливих категорій дітей, контролює та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, а також забезпечує дотримання вимог законодавства щодо встановлення опіки і піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, їх усиновлення, застосування інших передбачених законодавством форм влаштування дітей тощо.

Із наведеного слідує, що Мінсоцполітики лише здійснює контроль та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа.

Отже, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

У відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Міністерство соціальної політики України на виконання повноважень на здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей, має право у позасудовому порядку звертатися, в даному випадку до Ужгородської міської ради з вимогою про приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідності до вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей", а у випадку невиконання такої вимоги - до прокуратури щодо врегулювання спірних правовідносин в судовому порядку.

В постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що як у цивільному, так і в адміністративному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді.

Таким чином, на підставі наведеного судом резюмується, що даний позов є передчасний, оскільки відсутні докази, зокрема, які свідчать на те, що прокурором вживалися заходи щодо інформування відповідного компетентного органу щодо виконання ними функції контролю по відношенню до відповідача із спірних питань

Так, відповідно до статті 4 частини 7 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті.

З огляду на те, що відповідач є міською радою, тому гранична кількість працівників служби є - однин працівник не більше ніж на дві тисячі дітей.

Отже вказаною нормою унормовано межу працівників.

Синтаксичне тлумачення словосполучення ''не більше'' вказує на граничну можливу кількість. Тобто, вказана норма закону свідчить проте, що служба у справах дітей Ужгородської міської ради не може бути більшою ніж один працівник на 2 тисячі дітей, водночас у законодавчій нормі відсутня пряма заборона мати меншу кількість таких працівників. Отже, вказаною нормою не встановлено, що на кожну тисячу дітей має бути по одному працівнику, а відтак відсутній склад бездіяльності відповідача стосовно не приведення штатної чисельності у відповідність до норм закону.

За правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 09.04.2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17), під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Судом встановлено, що відповідно до переліку посад апарату міської ради та її виконавчих органів служба у справах дітей Ужгородської міської ради складається з посади начальника служби -1 штатна одиниця, заступника начальника служби - 1 штатна одиниця, головного спеціаліста - 6 штатних одиниць. Всього - 8 штатних одиниць (а.с. 19)

У відповідності до розпорядження від 09 грудня 2020 року із переліку посад служби у справах дітей з 08 грудня 2020 року виведено посаду головного спеціаліста (а.с. 18).

Судом встановлено, що прокурором не вказується про неналежне виконання службою у справах дітей повноважень у сфері захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які опинилися у складних життєвих обставинах, рівно як і не наводиться жодного випадку порушення цією службою прав дітей, які потребують соціальної підтримки, зокрема, саме у зв`язку із меншою кількістю штатних одиниць.

Враховуючи описане, суд дійшов висновку, що маючи 7 працівників Служби у справах дітей із розрахунку на 23060 дітей, відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності. Більш того, суд зауважує, що прокурором не надано будь яких доказів незадовільної роботи Служби у справах дітей в кількості 7 осіб у розрізі саме такої кількості працівників.

Під час розгляду даної справи судом враховані правові позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, про те, що у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Водночас суд зауважує, що зверненню до суду мають передувати наявність порушеного права, наявність певних негативних наслідків саме у зв`язку із тим, що відповідачем не була дотримана вимога щодо кількості працівників, чого не було встановлено під час розгляду цієї справи.

У відповідності до статті 2 частини 1 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Прокурором не було доведено суду, що існуюча на сьогодні кількість працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради спричинила негативні наслідки, були порушені права, свободи та інтереси, які в свою чергу потребують захисту.

Статтею 77 частиною 1 КАС України закріплено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

За вищенаведених обставин суд вважає за необхідне у задоволенні позову відмовити.

Керуючись статтями 242-246 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні позову Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Небесної Сотні, 6, код ЄДРПОУ 02909967) до Ужгородської міської ради Закарпатської області (88000, Закарпатська область м. Ужгород, пл. Поштова, 3, код ЄДРПОУ 33868924) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до статті 243 частини 3 КАС України 31 травня 2022 року було проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Рішення у повному обсязі було складено 09 червня 2022 року.

СуддяС.Є. Гаврилко