Постанова

від 07.06.2022 по справі 600/5785/21-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/5785/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Лелюк О.П.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

08 червня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Матохнюка Д.Б. Гонтарука В. М.

за участю:

секретаря судового засідання: Лунь Т. С.,

представників позивача: Андрусяк Т.С., Гевка А.В.,

представника третьої особи, ТОВ "Будторгінвест": Ілащука І.М.

представника відповідача: Котельбан Н.Д.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторгінвест" на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби, треті особи, що заявляють самостійні вимоги на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "МД-Груп", Товариство з обмеженою відповідальністю "Будторгінвест" про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

В лютому 2021 року Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації звернулось до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, в якому просило:

- визнати протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації за період з 01 березня 2020 року до 31 травня 2021 року;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

В ході підготовчого провадження Чернівецьким окружним адміністративним судом замінено неналежного відповідача - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, яке є відокремленим підрозділом юридичної особи Західного офісу Держаудитслужби, на належного відповідача юридичну особу - Західний офіс Держаудитслужби.

Водночас, судом першої інстанції було прийнято до розгляду адміністративні позови Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» як третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору у цій справі, в яких останні просили визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» в частинfх виявлених порушень відносно ТОВ Будівельна компанія МД-Груп та ТОВ «Будторгінвест» відповідно.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року в задоволенні позовів Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, третіх осіб, які заявляли самостійні вимоги щодо предмету спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест», відмовлено.

Не погодившись із судовим рішенням, позивач та третя особа, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будторгінвест", оскаржили його в апеляційному порядку.

Обгрунтовуючи вимоги апеляційних скарг, апелянти відзначили про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права і неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, що стало підставою для хибних висновків суду, які не відповідають обставинам справи та не грунтуються на нормах законодавства.

Так, на переконання позивача - Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, суд першої інстанції не надав оцінки допущених відповідачем порушень законодавства під час проведення ревізії, а також дійшов помилкового висновку щодо неможливості оскарження вимоги контролюючого органу у справі за позовом об`єкта контролю.

ТОВ «Будторгінвест» в апеляційній сказі відзначає про відсутність в оскаржуваному рішенні доводів суду першої інстанції щодо неможливості перевірки обгрунтованості вимоги відповідача в межах даної справи. Зокрема, апелянт не погоджується з позицією суду, що сама по собі оскаржувана вимога не створює жодних правових наслідків, як для позивача, так і для ТОВ «Будторгінвест».

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу відповідач заперечив проти доводів апелянтів та просив відмовити в задоволенні апеляційних скарг.

В судовому засіданні представники апелянтів, позивача у справі та третьої особи - ТОВ "Будторгінвест", вимоги апеляційних скарг підтримали в повному обсязі та просили їх задовольнити.

Представник відповідача заперечив проти задоволення апеляційних скарг та просив залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Третя особа, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "МД-Груп", явку уповноваженого представника в судове засідання не забезпечило, хоча було належним чином повідомлено про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, не перешкоджає розгляду справи.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення судом першої інстанції, дійшов наступних висновків.

Як встановлено судом першої інстанції та знайшло своє підтвердження в ході апеляційного перегляду справи, у період з 24 травня 2021 року по 17 серпня 2021 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації за період з 01 березня 2020 року по 31 травня 2021 року.

За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області складено акт №06-33/13 від 26 серпня 2021 року, в якому зафіксовані порушення законодавства під час проведення аварійно - відновлювальних робіт, які призвели до завищення витрат державного бюджету.

Не погодившись з висновками, викладеними в акті ревізії, позивач 06 вересня 2021 року надав Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області свої заперечення (зауваження), які останнім були відхиленні.

В подальшому, з урахуванням виявлених порушень, Управління Західного офісу Держаудитслужби листом від 30 вересня 2021 року №132406-14/3284-2021 надіслав позивачу вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» наступного змісту:

1) забезпечити усунення виявлених порушень в частині неякісно виконаних ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 22314460,00 грн (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» на суму 11793964,00 грн та ТОВ «БК «МД-ГРУП» на суму 10520496,00 грн) шляхом відшкодування коштів до державного бюджету у вказаній сумі, або приведення якості покриття до державних стандартів, керуючись пунктами 2.8 та 2.9 договорів від 03 листопада 2020 року №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ;

2) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням інфраструктури завищених ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» обсягів аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 3259702,00 грн внаслідок невідповідності їх проектним рішенням щодо товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» 2858978,00 грн. та ТОВ «БК «МД-ГРУП» 400724,00 грн.) відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України;

3) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням завищених обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн (в т.ч. ПП «ВО Габіони захід Україна» в сумі - 3550038,91 грн, ТОВ «БК «МД-ГРУП» в сумі - 1341485,00 грн, ТОВ «УкрБудЕліт» в сумі 111461,99 грн, ТОВ «Арх-Буд Технологія» в сумі 26291,60 грн, ТОВ «Будівельний стандарт» в сумі 12650,70 грн, ТОВ «ПМК- 113» в сумі 0,60 грн) та зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд та утримання служби замовника на загальну суму 848749,27 грн. (в т.ч. Управлінням інфраструктури в сумі 312560,85 грн, ФОП ОСОБА_1 в сумі 352247,85 грн та ТОВ «Євро Тех Експерт Буд» в сумі 183940,57 грн), відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України.

У вказаному листі також зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області до 01.11.2021 року.

Крім цього, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області запропоновано позивачу застосувати штрафні санкції, визначенні договорами від 03.11.2020 №124-ДГ, №125-ДГ та №128-ДГ, якими передбачено відповідальність підрядників ТОВ «Будівельна компанія «МД-Груп» та ТОВ «Будторгінвест» за порушення з їх вини зобов`язань за договором, шляхом стягнення з останніх штрафу у розмірі 20 відсотків вартості неякісних робіт.

Поряд з цим, позивача попереджено про можливість органу державного фінансового контролю у разі не усунення порушень законодавства у встановлений строк звернутись до суду та ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об`єкту контролю займаній посаді.

Не погоджуючись з висновками відповідача за результатами проведеної ревізії, позивач та треті особи, що заявляють самостійні вимоги на предмем спору на стороні позивача, ТОВ «Будівельна компанія «МД-Груп» та ТОВ «Будторгінвест», звернулись до суду за захистом своїх прав.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру як для об`єкта контролю, так і для підрядників, оскільки вказані кошти (збитки) у разі не сплати добровільно не можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду.

Водночас, суд першої інстанції відзначив, що така вимога про усунення порушення вимог законодавства не є виконавчим документом, а тому її несвоєчасне виконання підконтрольною установою не обумовлює її примусове виконання.

На переконання суду першої інстанції, оскільки Держаудитслужба в оскаржуваній вимозі вказала на необхідність усунення виявлених ревізією недоліків та порушень у роботі позивача, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір, що призвело до безпідставних витрат бюджетних коштів, то питання наявності підстав для відшкодування коштів (збитків) і правильність їх обчислення підлягає судовій оцінці у справі за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи та/чи підрядників про визнання вимоги протиправною.

При цьому, за результатами розгляду справи, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувана вимога, яка адресована позивачу, безпосередньо не порушує прав третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, та не породжує для них обов`язків, оскільки, згідно норм, що регулюють спірні відносини, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання саме позивачем.

Окрім того, суд першої інстанції, посилаючись на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 16.11.2021 року у справі №160/9553/18, заперечив можливість надання оцінки доводам позивача та третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, відносно суті порушень, виявлених відповідачем, в межах предмета доказування у даній справі та заперечив наявність порушень відповідачем процедури проведення ревізії.

Серед іншого, судом першої інстанції надано критичну оцінку доводам позивача про неконкретизованість та нечіткість оскаржуваної вимоги, відзначивши, що відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути достатньою та самостійною підставою для скасування останньої.

На переконання суду першої інстанції, оскаржувана вимога є досить зрозумілою та містить шляхи відшкодування коштів, з посиланням на норми права.

Суд апеляційної інстанції, надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційних скарг, виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII.

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).

Згідно з приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (частина перша статті 2 Закону № 2939-XII).

Відповідно до другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення).

Відповідно до пункту 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

За приписами пункту 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (далі - Порядок № 550).

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону № 2939-12 та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (пункт 5 Порядку № 550).

Пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:

- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Виходячи з наведеного, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства є обов`язковою, водночас вимога про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, не може бути примусово стягнута шляхом вимоги, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, для правильного вирішення спору слід встановити конкретний перелік дій, що зобов`язаний вчинити об`єкт фінансового контролю з метою усунення порушень, виявлених на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, оскільки від встановлення вказаних обставин буде залежати, чи є обов`язковою до виконання вимога відповідача.

Як встановлено зі змісту акту ревізії, Держаудитслужбою в фінансово-господарській діяльності позивача виявлені порушення вимог законодавства України щодо неякісного виконання аварійно-відновлювальних робіт, завищення обсягів робіт внаслідок невідповідності їх проектним рішенням, завищення підрядними організаціями обсягів та вартості робіт й оплату таких робіт підконтрольною організацією, що призвело до здійснення зайвих витрат бюджетних коштів.

Відповідно до оскаржуваної вимоги від 30 вересня 2021 року №132406-14/3284-2021 відповідачем пред`явлено до позивача вимоги наступного змісту:

1) забезпечити усунення виявлених порушень в частині неякісно виконаних ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 22314460,00 грн (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» на суму 11793964,00 грн та ТОВ «БК «МД-ГРУП» на суму 10520496,00 грн) шляхом відшкодування коштів до державного бюджету у вказаній сумі, або приведення якості покриття до державних стандартів, керуючись пунктами 2.8 та 2.9 договорів від 03 листопада 2020 року №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ;

2) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням інфраструктури завищених ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» обсягів аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 3259702,00 грн внаслідок невідповідності їх проектним рішенням щодо товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» 2858978,00 грн. та ТОВ «БК «МД-ГРУП» 400724,00 грн.) відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України;

3) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням завищених обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн (в т.ч. ПП «ВО Габіони захід Україна» в сумі - 3550038,91 грн, ТОВ «БК «МД-ГРУП» в сумі - 1341485,00 грн, ТОВ «УкрБудЕліт» в сумі 111461,99 грн, ТОВ «Арх-Буд Технологія» в сумі 26291,60 грн, ТОВ «Будівельний стандарт» в сумі 12650,70 грн, ТОВ «ПМК- 113» в сумі 0,60 грн) та зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд та утримання служби замовника на загальну суму 848749,27 грн. (в т.ч. Управлінням інфраструктури в сумі 312560,85 грн, ФОП ОСОБА_1 в сумі 352247,85 грн та ТОВ «Євро Тех Експерт Буд» в сумі 183940,57 грн), відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України.

Так, пунктом 19 Порядку № 228 передбачено, що спеціальний фонд проекту кошторису передбачає складення зведення показників спеціального фонду кошторису за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

Пунктом 23 цього Порядку встановлено, що видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов`язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Частиною четвертою статті 13 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року № 2456 зі змінами врегульовано, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету. Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев`ятої статті 51 цього Кодексу) на: покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням послуг; організацію додаткової (господарської) діяльності; утримання, облаштування, ремонт та придбання майна; ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, тощо.

За приписами частини дев`ятої статті 51 Бюджетного кодексу України, якщо фактичні обсяги власних надходжень бюджетних установ з урахуванням залишків відповідних бюджетних коштів на початок року перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв. Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою. У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов`язаннями із спеціального фонду бюджету.

Частиною восьмою статті 13 Бюджетного кодексу України означено, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Водночас частиною другою статті 57 Бюджетного кодексу України указано, що на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету.

Бюджетні зобов`язання за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, не передбаченими проектом закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданим на розгляд до Верховної Ради України, головні розпорядники бюджетних коштів зобов`язані виконати до кінця поточного бюджетного періоду в межах і за рахунок відповідних фактичних надходжень до спеціального фонду бюджету, не допускаючи наявності за такими зобов`язаннями кредиторської заборгованості на початок наступного бюджетного періоду.

Як встановлено в ході розгляду справи, на підставі акту ревізії позивачу направлено вимогу, відповідно до якої відповідач вимагає усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом відшкодування до державного бюджету коштів, сплачених за неякісно виконані аварійно-відновлювальні роботи.

При цьому, шлях усунення виявленого порушення, саме таким чином, як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду в якому сталось порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства.

За таких обставин, можна дійти висновку, що вказана вимога не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі.

Зважаючи на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, остання породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

В даному випадку, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскаржувана в межах даної справи вимога від 30 вересня 2021 року №132406-14/3284-2021 є актом індивідуальної дії, який спрямований на корегування роботи підконтрольної організації (в даному випадку Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації) та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання тільки для підконтрольної організації в частині зобов`язання усунути порушення вимог чинного законодавства України.

Водночас, законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Наразі, контролюючий орган вимагає від позивача у спірній вимозі забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених коштів за неякісно виконанні аварійно-відновлювальні роботи, шляхом перерахування до державного бюджету.

Судова колегія звертає увагу, що ні оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії, не містять посилання на відповідну методику.

До того ж, в оскаржуваній вимозі (п.2, п.3) відповідач покладає на позивача обов`язок забезпечити відшкодування коштів до бюджету відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України.

З даного приводу судова колегія відзначає, що статті Господарського кодексу України, на які посилається відповідач містять положення про загальні засади відповідальності учасників господарських правовідносин, а також про відшкодування збитків. У цих статтях йде мова про господарські санкції як правовий засіб відповідальності у сфері господарювання, зокрема, про відшкодування збитків, штрафні санкції, оперативно-господарські санкції. Також, в цих статтях містяться положення про адміністративно-господарські санкції, які застосовуються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Зазначені статті містять положення про прострочення боржника, прострочення кредитора, досудове врегулювання та ін.

У статтях Цивільного кодексу України, на які посилається відповідач, йде мова, зокрема, про виконання зобов`язання за рахунок боржника, виконання зобов`язання в натурі, відшкодування збитків, завданих порушенням зобов`язання.

Також, відповідач посилається на статтю 1212 Цивільного кодексу України, яка містить положення про зобов`язання у зв`язку з набуттям, збереженням майна без достатньої правової підстави. Тобто, незважаючи на наявність договірних відносин зазначених у вимозі, відповідач посилається на статтю, яка стосується позадоговірних зобов`язань.

В контексті здійсненого аналізу норм застосованого відповідачем законодавства, судова колегія резюмує, що кожна із зазначених статей є правовою підставою для реалізації різних способів судового захисту та для подачі різних за своєю суттю позовів.

Тобто, в оскаржуваній вимозі відповідач, посилаючись на різні статті Цивільного та Господарського кодексів України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, створив для позивача правову невизначеність.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, не стосується усунення порушень норм законодавства, а направлена на зобов`язання позивача відшкодувати бюджетні кошти.

Саме тому, на переконання колегії суддів, така вимога не відповідає вимогам закону щодо її змісту та є неконкретизованою.

За таких умов, спонукання позивача самостійно визначити на підставі наведених норм права, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення останнім чинного законодавства. Зазначене, в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи, є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

При цьому, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Враховуючи приписи частини першої статті 15 Закону № 2939-XIІ, згідно яких законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються, Верховний Суд у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.

У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування до державного бюджету коштів, оплачених позивачем - Управлінням інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, за завищені обсяг та вартість виконаних робіт, тоді як збитки бюджету позивачем нанесені не були, а тому вимога стосовно виконання даного зобов`язання, по-перше, є неконкретизованою, оскільки не зазначено, яким чином усунути зазначені порушення, а по-друге, може призвести до безпідставного позбавлення позивача коштів, що є неспівмірним із встановленими порушеннями. Вимога є обов`язковою до виконання та породжує для позивача права і обов`язки.

Таким чином, спірна вимога є обов`язковою до виконання підконтрольною установою та винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є необгрунтованою і неконкретизованою, а тому є такою, що не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що по суті є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

Аналогічний правовий підхід застосовано у постановах Верховного Суду від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 14 грудня 2020 року у справі №200/7584/19-а, від 26 травня 2022 року у справі №480/496/19.

Отже, суд першої інстанції дійшов помилкових висновків, що неконкретизованість вимоги не може бути підставою для скасування останньої, адже в разі наявності декількох способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, право вибору може призвести до нового можливого порушення позивачем норм законодавства.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, враховуючи, що оскаржувана вимога не відповідає критеріям визначеним частиною другою статті 2 КАС України, це є достатньою підставою для її скасування.

Разом з тим, судова колегія, погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувана вимога, яка адресована позивачу, безпосередньо не порушує прав третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, та не породжує для них обов`язків, оскільки, як було відзначено вище, вона спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання виключно позивачем.

Звернення до суду у правовій державі є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб від можливих порушень з боку адміністративних органів. Конституція України у частині другій статті 55 гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади.

При цьому, згідно з принципом диспозитивності, закріпленим статтею 9 КАС України, позивач сам вирішує, чи звертатися йому до суду з позовом, самостійно визначає зміст і обсяг позовних вимог, і користується при цьому повною свободою у межах визначених процесуальним законом механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для реалізації його прав.

Види позовів дефіновано у статті 5 КАС України, якою визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Способи захисту порушеного права особи унормовані статтею 245 КАС України, якою чітко визначені повноваження суду при вирішенні різних категорій справ. Водночас адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав позивача також в інший спосіб, який не суперечить закону.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв`язку зі статтями 2, 5 КАС України свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст рішення, мають виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

З огляду на вищенаведене та у межах позовних вимог, ефективним та належним є такий спосіб захисту порушених прав, як скасування спірної вимоги.

В призмі викладеного, судова колегія не надає оцінки доводам апелянтів про порушення відповідачем процедури проведення ревізії та про необхідність дослідження в межах даної справи суті порушень, виявлених відповідачем, оскільки встановлена невідповідність оскаржуваної вимоги критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, є самостійною та достатньою підставою для її скасування.

До того ж, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вищенаведені висновки суду узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 31 січня 2018 року у справі № 816/1463/17, від 8 травня 2018 року у справі № 826/3350/.

Відтак, підсумовуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції доходить до переконання про помилковість висновків суду першої інстанції за результатами розгляду справи та відповідно наявність підстав для скасування ухваленого рішення.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що грунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

У відповідності з ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційних скарг в ході розгляду справи знайшли своє часткове підтвердження, а тому підлягають частковому задоволенню.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Разом з тим, згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторгінвест" задовольнити частково.

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторгінвест" задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби, треті особи, що заявляють самостійні вимоги на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "МД-Груп", Товариство з обмеженою відповідальністю "Будторгінвест" про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 15 червня 2022 року.

Головуючий Біла Л.М. Судді Матохнюк Д.Б. Гонтарук В. М.