Постанова

від 23.06.2022 по справі 809/847/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2022 року

м. Київ

справа № 809/847/18

адміністративне провадження № К/9901/64725/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Виконавчого комітету Коломийської міської ради

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19.07.2018 (суддя Грицюк П.П) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 (колегія у складі суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В.,)

у справі №809/847/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Аліна і К ЛТД"

до Виконавчого комітету Коломийської міської ради,

треті особи: фізичні особи-підприємці ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. 16.05.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Аліна і К ЛТД" звернулося до суду з позовом до Коломийської міської ради (далі-відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача фізичні особи - підприємці: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправним та скасування рішення №49 від 27.02.2018.

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19.07.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018, позов задоволено.

3. 23.10.2018 відповідач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 30.10.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

5. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Коломийська міська рада 28.09.2004 прийняла рішення №1124 про надання в довготермінову оренду на 50 років земельної ділянки загальною площею 4242 кв.м (0,4242 га) по АДРЕСА_1 ТОВ "Аліна і К ЛТД" та іншим співвласникам для комерційного використання - обслуговування торгового комплексу « Водолій » за рахунок земель міської ради з оплатою орендної плати в розмірі згідно Положення «Про ставки, порядок визначення та сплати орендної плати за землі комунальної власності територіальної громади м. Коломиї». Зобов`язано вказаних осіб укласти з Коломийською міською радою договори оренди земельної ділянки (а.с. 24).

7. Рішенням № 1623 від 02.06.2005 внесено зміни та доповнення до рішення міської ради № 1124 від 28.09.2004, внесено зміни в п. 1 та в п. 2 рішення міської ради: 1. Надано довготермінову оренду на 50 років земельну ділянку загальною площею 4242 кв.м (0,4242 га), для комерційного використання - обслуговування торгового комплексу «Водолій» за рахунок земель міської ради з оплатою орендної плати в розмірі згідно Положення «Про ставки, порядок визначення та сплати орендної плати за землі комунальної власності територіальної громади м. Коломиї». Зобов`язано ТОВ «Аліна і К ЛТД» у місячний термін укласти з Коломийською міською радою договір оренди земельної ділянки та попередити, що у разі не укладення договору оренди у місячний термін з дня отримання рішення, дане рішення втрачає силу. Доповнено рішення № 1124 п. 3, яке викладено в такій редакції; зобов`язано ТОВ «Аліна і К ЛТД» за вимогою співвласників торгового комплексу « Водолій » укладати договори суборенди земельних ділянок (а.с. 25).

8. 22.06.2005 між Коломийською міською радою Івано-Франківської області (орендодавець) та ТОВ "Аліна і К ЛТД" (орендар) укладено договір оренди землі (далі - Договір), зареєстрований у Коломийському міському відділі Івано-Франківської регіональної філії ДЗК 27.07.2005 № 040529700092 (а.с. 26-27).

9. Відповідно до п. 1, п. 8 Договору об`єктом оренди є земельна ділянка площею 4242 кв.м на АДРЕСА_1 , нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 788520,01 грн, цільове призначення земельної ділянки: обслуговування торгового комплексу "Водолій" (а.с. 26-27).

10. Листом за № 4/05-1 ТОВ «Аліна і К ЛТД» направила виготовлену Коломийською проектною організацією «Ательє архітектури» проектну документацію для надання Коломийською міською радою дозволу на встановлення малих архітектурних форм (а.с. 28-34).

11. 26.07.2011 Виконавчим комітетом Коломийської міської ради прийнято рішення № 244, яким надано дозвіл ТОВ "Аліна і К ЛТД" на розміщення малих архітектурних форм (4 шт.) - торгових кіосків площею по 7,43 кв. м на орендованій земельній ділянці по АДРЕСА_1 (при умові знесення існуючих торгових палаток) (а.с. 14).

12. 27.02.2018 виконавчий комітет Коломийської міської ради прийняв рішення №49 про втрату чинності рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради від 26.07.2011 № 244 «Про надання дозволу на розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності на території м. Коломиї», яке прийняте відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, Закону України «Про благоустрій населених пунктів», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с. 15).

13. Позивач вважав рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради № 49 від 27.02.2018 протиправним та таким, що підлягає скасування, а тому звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач вважає, що прийнявши рішення № 49 від 27.02.2018 «Про втрату чинності рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради від 26.07.2011 року №244», відповідач допустив порушення вимог ст. 19 Конституції України, ст. 28 Закону України «Про оренду землі» та «Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244.

Приймаючи рішення № 49, відповідач не врахував, що договір оренди землі від 22.06.2005, яким Коломийською міською радою надано в оренду ТОВ «Аліна і К ЛТД» земельну ділянку по вул. В`ячеслава Чорновола 26, м. Коломия, на якій розміщено 4 кіоски, на час прийняття оскаржуваного рішення був чинним, а тому рішення № 49 від 27.02.2018 є протиправним та підлягає скасуванню.

15. Відповідач проти позову заперечив. Вважає, що рішення № 49 від 27.02.2018 прийнято виконавчим комітетом Коломийської міської ради, міська рада спірне рішення не приймала. Враховуючи те, що рішення прийняте виконавчим комітетом, а не міською радою відповідач просив відмовити в задоволенні позовної заяви.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування і вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, то вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на неповне з`ясування судами першої та апеляційної інстанцій обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суди вважають встановленими, порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зазначає, що помилковим є застосування судами першої та апеляційної інстанцій рішення Конституційного Суду України, оскільки органами місцевого самоврядування виступають міські ради, а не виконавчі комітети.

Також зазначає, що тимчасова споруда встановлена позивачем без жодних правових підстав, без виготовлення паспорту прив`язки.

18. Відзив від позивача надійшов 26.11.2018. Позивач покликається на правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає в себе як сільську, селищну, міську раду, так і виконавчі органи цих рад, а тому виконавчий комітет Коломийської міської ради є одним із органів місцевого самоврядування. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про неможливість органом місцевого самоврядування скасовувати своє рішення після його виконання.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

20. Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі.

21. Приписами ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

22. Відповідно до ч. 1 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

23. Згідно зі ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради наділений наступними повноваженнями: 1. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. 2. Виконавчий комітет ради: 1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; 2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; 3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. 3. Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

24. У відповідності до ч. 6 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

25. Враховуючи зазначене, рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради від 26.07.2012 № 244, яким надано дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю "Аліна і К ЛТД" на розміщення малих архітектурних форм (4 шт.) - торгових кіосків площею по 7,43 кв. м на орендованій земельній ділянці по вул. В.Чорновола, 26 (при умові знесення існуючих торгових палаток). Є рішення органу місцевого самоврядування.

26. Судом першої інстанції було встановлено, що підставою прийняття виконавчим комітетом рішення № 49 була необхідність впорядкування розміщених тимчасових споруд згідно з Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Мінрегіону від 21.10.2011 №244, що підтверджено витягом із Протоколу засідання виконавчого комітету № 2 від 27.02.2018 (а.с. 154-156).

27. У постанові від 24.07.2019 у справі №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016) Верховний Суд дійшов такого висновку:

«Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

24. Аналіз наведених положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

25. Водночас, у ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення й у ст. 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

26. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

27. Разом з тим, Суд наголошує, що відповідно до зазначеного рішення Конституційного Суду України ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

28. Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

29. Натомість ключовим питанням у контексті можливості скасування органом місцевого самоврядування свого владного управлінського рішення, є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт: нормативним чи ненормативним.

30. Слід зазначити, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

31. Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

32. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 у справі № 21-64а13 та 25.05.2016 у справі № 21-5459а15».

28. Суд звертає увагу, що рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради від 26.07.2012 № 244 - є актом індивідуальної дії, яке було реалізоване шляхом встановлення тимчасових споруд, а тому вичерпало свою дію.

29. Оскаржуваним рішенням від 27.02.2018 №49 виконавчий комітет Коломийської міської ради фактично скасував дію свого рішення від 21.10.2011 № 244.

30. Отже, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що виконавчий комітет Коломийської міської ради не діяв відповідно до своїх повноважень, а оскаржене рішення від 27.02.2018 №49 є протиправним та підлягає скасуванню.

31. Крім того, Порядок, розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності № 244, визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Згідно з пунктом 1.3. Тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

32. Пунктом 2.35. Порядку № 244, передбачено, що документація щодо встановлення ТС, видана до набрання чинності цим Порядком, дійсна до закінчення її терміну дії.

33. Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 15.05.2020 у справі №712/10988/16-а, і Суд вважає її застосовної і до цієї справи.

34. Судами попередніх інстанцій встановлено, що технічна документація щодо встановлення ТОВ «Аліна і К ЛТД» на орендованій земельній ділянці по вул. Чорновола, 26, м. Коломия, чотирьох торгових кіосків, видана до затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, оскільки 16.05.2011 позивач звернувся з листом за № 4/05-1 для надання дозволу на встановлення малих архітектурних форм на орендованій земельній ділянці та додав виготовлену проектну документацію (а.с. 28).

35. Враховуючи вищенаведене та те, що позивач виготовив проектну документацію до набрання чинності Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Мінрегіону від 21.10.2011 №244, у відповідності до п. 2.35 вказаного Порядку проектна документація дійсна

36. Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Виконавчий комітет Коломийської міської ради не діяв відповідно до своїх повноважень, а прийняте рішення № 49 від 27.02.2018 "Про втрату чинності рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради від 26.07.2011 № 244 "Про надання дозволу на розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності на території м. Коломиї" - протиправне.

37. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

38. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

39. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

40. Враховуючи встановлені судами першої та апеляційної інстанції обставини справи, Суд відхиляє доводи скаржника, які зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.

41. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

42. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Коломийської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року у справі №809/847/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб