Постанова

від 27.07.2022 по справі 826/16076/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року

м. Київ

справа № 826/16076/18

адміністративне провадження № К/9901/1356/20 К/9901/1416/20, К/9901/1900/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційні скарги ОСОБА_1 в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю "Хенсфорд-Україна", Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Комунального підприємства "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва"

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.03.2019 (суддя Костенко Д.А.) та

постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 (колегія у складі суддів Лічевецького І.О., Аліменка В.О., Бабенка К.А.)

у справі № 826/16076/18

за позовом ОСОБА_2

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

треті особи - Громадська організація "Андріївсько-Пейзажна ініціатива", Громадська організація "Громада Андріївський узвіз", Громадська організація "Микільська Слобідка", Комунальне підприємство "Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва", Товариство з обмеженою відповідальністю "Хенсфорд-Україна", Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ,

про визнання незаконними і скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, визнання незаконною і скасування реєстрації повідомлення

І. РУХ СПРАВИ

1. 02.10.2018 ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом, в якому з урахуванням усунення недоліків позовної заяви просила:

1) визнати незаконними і скасувати надані Департаментом містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва від 22.04.2013 №5684/0/12/009-13;

2) визнати незаконними і скасувати надані Департаментом містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва від 29.08.2014 №273/14/12-3/009-14;

3) визнати незаконною і скасувати реєстрацію ДАБІ повідомлення від 20.08.2013 №ІУ 125132340317 про зміни у дозволі на виконання будівельних робіт від 30.10.2012 КВ 11412203614 у Єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019, позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано надані Департаментом містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва №5684/0/12/009-13 від 22.04.2013 та № 273/14/12-3/009-14 від 29.08.2014; в іншій частині позову відмовлено.

3. 09.01.2020, 10.01.2020 та 15.01.2020 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги від третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю "Хенсфорд-Україна", відповідача 1 Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) та третьої особи Комунального підприємства "Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва", в яких скаржники просили скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

4. Ухвалами Верховного Суду від 13.01.2021 та 18.02.2020 відкрито касаційні провадження у справі за трьома касаційними скаргами, які згодом були об`єднані в одне.

5. Відповідач та третя особа ТОВ «Хенсфорд - Україна» клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак ухвалою від 30.06.2022 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Розпорядженням КМДА від 19.01.2005 №42 з урахуванням змін і доповнень, внесених розпорядженням КМДА від 04.07.2012 №1130, вирішено здійснити реконструкцію транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі. Замовником проектування і виконавцем робіт із реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі визначено КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" (п. 2), в якому передбачено:

- одержати в Головному управлінні містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) містобудівні умови обмеження забудови земельної ділянки (пп. 3.1);

- забезпечити розробку та затвердження в установленому порядку проектно-кошторисної документації на реконструкцію транспортної розв`язки на Поштовій площі (пп. 3.3);

- вирішити в установленому порядку право користування земельною ділянкою (пп. 3.4);

- на конкурсних торгах визначити генеральну підрядну організації (пп. 3.5);

- одержати дозволи центрального органу у сфері охорони культурної спадщини Міністерства культури і мистецтв України, Головного управління культури, мистецтв та охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) та погодження Інституту археології Національної академії наук України на проведення будівельних робіт (пп. 3.6).

7. Розпорядженням КМДА від 24.07.2012 №1275 затверджено проект "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва".

8. Розпорядженням КМДА від 18.12.2012 №2260 внесено зміни до розпорядження від 19.01.2005 №42, якими КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" передбачено:

- у складі проекту реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі передбачити можливість будівництва об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі окремою чергою будівництва у встановленому порядку (пп. 3.10);

- роботи, зазначені в підпункті 3.10 цього пункту, виконати за кошти інвестора, залучені у встановленому порядку (пп. 3.11);

- в установленому порядку вирішити майново-правові питання (пп. 3.12).

9. Розпорядженням КМДА від 17.01.2013 №45 затверджено перелік об`єктів, які потребують залучення інвестицій, серед яких - Будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі окремою чергою будівництва у складі проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі".

10. Цим розпорядженням передбачено для КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва", серед іншого, вирішити в установленому порядку майново-правові питання та питання, пов`язані з користуванням земельною ділянкою, необхідною для реалізації інвестиційного проекту.

11. Розпорядженням КМДА від 26.03.2013 №380 переможцем конкурсу із залучення інвестора до реалізації інвестиційного проекту будівництва об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі окремою чергою будівництва у складі проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі" затверджено ТОВ "Хенсфорд-Україна", з яким Департаменту економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) передбачено укладення відповідного інвестиційного договору.

12. Між Департаментом економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) (Організатор конкурсу), КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м.Києва" (Замовник) та ТОВ "Хенсфорд-Україна" (Інвестор) укладено інвестиційний договір №050-13/і/124 від 17.04.2013 "Про будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі окремою чергою будівництва у складі проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі", копія якого і додаткових угод №1 від 19.09.2014, №2 від 24.11.2014, №3 від 22.01.2015, №4 від 04.09.2015, №5 від 22.01.2016 до нього та додатків №1 наявні у справі.

13. Департамент надав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва від 22.04.2013 №5684/0/12/009-13.

14. Згідно з копіями листів КМДА від 27.07.2018 №001-2378 та Департаменту від 18.10.2018 №055-13734 вказані містобудівні умови та обмеження від 22.04.2013 №5684/0/12/009-13 не були передані комісії з прийняття-передавання документів (справ), про що складено акт від 26.02.2018 "Про нестачу справ (документів) у Департаменті".

15. Розпорядженням КМДА від 10.07.2013 №1141 перезатверджено проект "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва (Коригування проекту. Перша черга будівництва)". При цьому визнано такими, що втратили чинність розпорядження КМДА від 24.07.2012 №1275 та від 09.04.2013 (про внесення змін до розпорядження КМДА від 24.07.2012 №1275).

16. Департамент надав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва від 29.08.2014 №273/14/12-3/009-14.

17. Рішенням Київської міської ради від 11.10.2018 №1773/5837, електронна копія якого розміщена на офіційному інтернет-сайті Київської міської ради та міститься на паперовому носії у справі, вирішено виконавчому органу Київської міської ради (КМДА), Департаменту економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) та КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" припинити інвестиційний договір №050-13/і/124 від 17.04.2013, а також визначено ряд заходів, які передбачено здійснити.

18. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві замовнику будівництва - КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" та генеральному підряднику - Корпорація "Альтіс-Холдинг" видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.10.2012 №КВ 11412203614.

19. 20.08.2013 ДАБІ зареєструвало повідомлення КП "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" ІУ125132340317 про зміну осіб, відповідальних за здійснення авторського нагляду (ІІ черга), а також додало інформацію, що передбачена дозволом на виконання будівельних робіт і змінилася, а саме:

- щодо експертизи проекту (експертний звіт від 09.08.2013 №00-0550-13/ПБ);

- щодо затвердження проектної документації (наказ по ТОВ "Хенсфорд-Україна" від 09.08.2013 №2);

- щодо авторського нагляду (наказ ТОВ "Проектні системи ЛТД" від 12.08.2013 №13, кваліфікаційний сертифікат серія АА №000360).

20. Реєстрація цього повідомлення визнається усіма учасниками справи і підтверджується інформацією з Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

21. Позивач вважає порушеними свої права у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини з боку суб`єктів владних повноважень у зв`язку із здійсненням реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва.

22. На її думку, оскаржувані Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва від 22.04.2013 №5684/0/12/009-13 та від 29.08.2014 №273/14/12-3/009-14 надано з порушенням вимог ч.ч. 5, 7 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пп. 2.2, 2.4 розділу ІІ, п.п. 3.1, 3.3 розділу ІІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (далі - Порядок №109), суперечать розпорядженням КМДА від 19.01.2005 №42, від 18.12.2012 №2260, від 17.01.2013 №45.

23. На думку позивача, не було оформлено право власності чи користування на земельну ділянку для будівництва ІІ черги реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі. При цьому об`єкт багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі є новим будівництвом і не відноситься до об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, тому потребував оформлення документів, що засвідчують право власності чи користування земельною ділянкою.

24. Також позивач зазначала, що згідно з розпорядженням КМДА від 18.12.2012 №2260 доручено КП "Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва" розглянути можливість будівництва об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі окремою чергою у складі проекту реконструкції транспортної розв`язки в установленому порядку, а згідно з розпорядженням КМДА від 10.07.2013 №1141 перезатверджено основні техніко-економічні показники проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі м. Києва", які не містять інформації про об`єкт багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі. У зв`язку з цим об`єкт багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі не увійшов до складу реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі окремою чергою, оскільки техніко-економічні показники запланованого будівництва не затверджувалися виконавчим органом в установленому порядку.

25. Крім того, земельна ділянка, щодо забудови якої надано оскаржувані містобудівні умови та обмеження, згідно з розпорядженням КМДА від 17.05.2002 №979 є об`єктом культурної спадщини, а саме: належить до території Державного історико-культурного заповідника "Стародавній Київ", включена до складу охоронної зони "Район Подолу", до археологічної зони, зони охоронюваного ландшафту. Обмеження у використанні цієї земельної ділянки, встановлені пп. 5.1 п. 5, п. 13 додатку №2 до розпорядження КМДА від 17.05.2002 №979, передбачають заборону будівництва на території історико-культурних заповідників, не пов`язане з прокладкою інженерних мереж, необхідних для заповідників, впорядкуванням території, відтворенням і реставрацією пам`яток історії та культури.

26. Позивач вважає, що за вказаних обставин Департамент не мав підстав для надання оскаржуваних містобудівних умов та обмежень на підставі ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Натомість відповідно до ст. 29 цього Закону Департамент повинен був відмови у їх наданні.

27. 20.08.2013 №ІУ125132340317 відповідач зареєстрував повідомлення про зміну даних у виданому дозволі на виконання будівельних робіт від 30.10.2012 №КВ11412203614 у частині зміни осіб, відповідальних за авторський нагляд на об`єкті будівництва та проектної документації об`єкту будівництва, на підставі чого були змінені відомості про розробника проектної документації, проектну документацію, а також осіб, відповідальних за авторський нагляд. Позивач вважає, що такі дії не відповідають ч. 3 ст. 34 і ч. 7 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

28. ГО "Андріївсько-Пейзажна ініціатива" підтримала позов, посилаючись на те, що відповідач не надав доказів подання йому необхідних документів, передбачених п. 2.2 Порядку №109; відсутність у містобудівних умовах та обмеженнях передбаченої у п.п. 3.1, 3.7 Порядку №109 графічної частини; невідповідність намірів забудови обмеженням, встановленим розпорядженням КМДА від 17.05.2002 №979; неможливість застосування положень ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до нового будівництва; внесення змін до дозволу на виконання будівельних робіт з порушенням законодавства.

29. ГО "Микільська Слобідка" підтримала позов, посилаючись на відсутність обов`язкового документа про право власності (користування) на земельну ділянку; наявність обмежень щодо забудови земельної ділянки, що не було спростовано відповідачем.

30. ОСОБА_5 , ОСОБА_3 підтримали позов з підстав, зазначених позивачем, а також посилаючись на важливість збереження об`єктів культурної спадщини.

31. Заперечуючи проти позову, Департамент покликався на те, що подані заявником для отримання містобудівних умов та обмежень документи відповідали п. 2.2 Порядку №109; були відсутні підстави для прийняття рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень, оскільки наміри щодо забудови земельної ділянки відповідають положенням Генерального плану м. Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, згідно з яким земельна ділянка на Поштовій площі за функціональним призначенням відноситься до території громадських будівель і споруд, вулиць і доріг. Вважає, що будівництво підпадає під регулювання ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Тому документ про право власності чи користування земельною ділянкою не вимагався. Містобудівні умови та обмеження містять вимоги про необхідність вирішення майново-правових питань, щодо охорони культурної спадщини. Також відповідач зазначав про відсутність порушення прав та інтересів позивача оскаржуваними містобудівними умовами та обмеженнями, які є актом індивідуальної дії, й позивач не є учасником цих правовідносин.

32. Заперечуючи проти позову, ДАБІ зауважило, що формування даних для внесення їх до реєстру здійснюється на підставі інформації, наданої замовником або їх уповноваженою особою. При цьому ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачала повідомлення замовником орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі зміни осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду. Відповідач зазначає, що ст. 37 цього Закону не містила вичерпного переліку даних, що можуть бути змінені у дозволі на виконання будівельних робіт шляхом повідомлення про такі зміни. Оскільки форма повідомлення передбачала можливість надання інформації, що передбачена дозволом, а останній мав містити, крім іншого, інформацію щодо особи, що здійснює авторський нагляд, то повідомлення не суперечило вимогам Закону. Крім цього, відповідач зазначає, що про відсутність у нього підстав для повернення повідомлення про зміну даних у виданому дозволі чи відмови в його реєстрації.

33. ТОВ "Хенсфорд-Україна" проти позову заперечило. Покликалося на те, що містобудівні умови та обмеження, історико-містобудівне обґрунтування затверджене Міністерством культури України, а проект будівництва об`єкту багатофункціонального призначення погоджений цим Міністерством; земельна ділянка знаходиться в межах червоних ліній земельних ділянок, які належать до комунальної власності м. Києва та земель загального користування, а 20.10.2016 здійснено державну реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку за територіальною громадою м. Києва в особі Київської міської ради. Стверджує, що об`єкт багатофункціонального призначення будується у складі реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі та відносить до об`єктів дорожнього сервісу. Вважає, що оскаржувані Містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії й позивач не є стороною у цих правовідносинах, тому його права та інтереси не порушені.

34. КП "Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва" проти позову заперечило. Посилалося на п. 3.10 Розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 18.12.2012 №2260, яким передбачено можливість будівництва окремою чергою об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі у складі проекту реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі. Зазначала про проведення експертизи ДП "Укрдержбудекспертиза" проекту будівництва з урахуванням висновків історико-містобудівного обґрунтування, наданого Міністерством культури України, погодженого і затвердженого, а також про проведення комплексної державної експертизи скоригованого проекту, що свідчить про дотримання всіх вимог чинного законодавства.

35. Департамент просив відмовити в задоволенні позову. Зміст його пояснень співпадає з тими, які було подано КП "Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва".

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

36. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанцій, дійшов висновку, що будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі є новим будівництвом, й надання оскаржуваних містобудівних умов та обмежень потребувало оформлення документа, що засвідчує право власності (користування) земельною ділянкою, і про обов`язкове подання цього документа відповідачу для отримання Містобудівних умов та обмежень відповідно до ч. 7 ст. 29 Закону №3038 і п. 2.2 розділу ІІ Порядку №109.

Заперечення відповідача не доводять належність цього об`єкта будівництва до об`єктів, передбачених у ч. 4 ст. 34 Закону №3038, а відтак не спростовують обов`язковість подання замовником документа, що підтверджує право власності (користування) земельною ділянкою.

Також обґрунтованими і не спростованими відповідачем залишилися доводи позивача про те, що зміст оскаржуваних містобудівних умов та обмежень не відповідає п.п. 3.1, 3.7 розділу ІІІ Порядку №109, оскільки вони надані без графічної частини.

Містобудівні умови та обмеження видані для забудови земельної ділянки, що належить територіальній громаді. Порушення законодавства при їх видачі безпосередньо впливає на права та інтереси позивача, як члена територіальної громади.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

37. Відповідач та треті особи не погоджуються з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції і вважають, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також було допущено порушення норм матеріального та процесуального права. Доводи касаційних скарг загалом співпадають, а саме:

А) згідно зі ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» стадія отримання вихідних даних, у тому числі, і містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, передує стадії розроблення та затвердження проектної документації та отримання дозволу на виконання будівельних робіт, що виключає можливість для забудовника будувати об`єкт з порушенням вимог ДБН 360-92;

Розділ «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень містить інформацію, яка носить констатуючий характер, а комплекс планувальних та архітектурних вимог для проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озелененню, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією містяться в розділі «Містобудівні умови та обмеження»;

Б) суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення ч. 4 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з огляду на те, у п. 6 розділу «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень міститься застереження про необхідність вирішити питання щодо оформлення права користування земельною ділянкою для будівництва ІІ черги реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі об`єкта багатофункціонального призначення. Крім того, у пункті 10 «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень наведено орієнтовні техніко-економічні показники та зазначено про необхідність їх уточнення проектною документацією. До того ж, розділ ІІ «Містобудівні умови та обмеження» містить вимоги про необхідність; урахувати законні інтереси власників або користувачів земельних ділянок; вирішити майново-правові питання; охорони культурної спадщини;

В) містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті їх видачі, а отже факт видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не порушує права ОСОБА_2 .

41. Відзиви на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходили.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

38. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та дійшов такого висновку.

39. Правовим питанням спору є застосування норм матеріального права під час оцінки права позивача на позов та правомірності скасування Містобудівних умов і обмежень від 22.04.2013 №5684/0/12/009-13 та від 29.08.2014 №273/14/12-3/009-14.

(а) щодо права на звернення до суду

40. Верховний Суд розглядав подібні справи та висловлював відповідні правові позиції. Зокрема у постанові від 02.06.2022 у справі № 380/1075/20 Верховний Суд аналізував, чи має право на звернення до суду із позовом про оскарження рішення Виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва як акту індивідуальної дії, особа (якій його не адресовано і прав та обов`язків якої він не стосується) у порядку адміністративного судочинства.

Позивачка зазначала, що Рішення Виконкому грубо порушує вимоги пам`яткоохоронного законодавства, зокрема Закону України «Про охорону культурної спадщини», формує загрозу подальшого пошкодження або і знищення культурної цінності об`єктів: будинку, в якому проживає позивач (пам`ятка архітектури), довколишніх будинків пам`яток архітектури, універсальної цінності об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Львів ансамбль історичного центру» та його буферної зони.

У тій справі колегія суддів дійшла висновку, що позивачка має право на звернення до адміністративного суду в порядку передбаченому КАС України із позовом про скасування рішення Виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва, оскільки звернулася за захистом своїх прав та інтересів, що стосуються охорони культурної спадщини і такий захист перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.

Схожа правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 15.02.2021 у справі № 320/5710/20, від 02.11.2021 у справі № 420/2719/20 у подібних правовідносинах.

41. У справі, що розглядається, позивач у позовній заяві зазначила, що її права порушено, оскільки: «Враховуючи обмеження у використанні земельної ділянки, її історичну та культурну цінність, позивач вважає, що будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі порушує його громадські інтереси у сфері містобудівної діяльності, оскільки відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови цієї території визначається містобудівною документацією на місцевому рівні з урахуванням думки позивача, а не містобудівними умовами та обмеженнями».

42. Отже, підстави позову у справі, що розглядається, є схожими з підставами, які мали місце у справі № 380/1075/20. Тому висновки, наведені у постанові Верховного Суду від 02.06.2022 № 380/1075/20, є застосовними у справі, що розглядається.

43. Зважаючи на те, що оскаржувані містобудівні умови і обмеження стосуються забудови земельної ділянки що належить територіальній громаді, членом якої є позивач, враховуючи обмеження у використанні земельної ділянки, її історичну та культурну цінність, видача спірних містобудівних умов та обмежень на будівництво з порушенням вимог містобудівного законодавства порушує законні інтереси позивачки. Це, своєю чергою, дає їй підстави для звернення до суду за захистом цих інтересів.

(б) щодо правомірності містобудівних умов і обмежень

44. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі- Закон № 3038-VI) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (у редакції на момент виникнення спірних правовідносин).

45. Згідно з п. 1 ч. 5 ст. 26 Закону №3038-VI отримання замовником або проектувальником вихідних даних є першим етапом проектування та будівництва об`єктів.

46. Відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону №3038-VI основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

47. Процедура надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст на час їх видачі визначалися Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 № 912/19650 (далі- Порядок № 109).

48. У п. 2.2 Порядку № 109 зазначено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

49. Відповідно до пункту 3.1 Порядку містобудівні умови та обмеження складаються з текстової та графічної частин.

50. Згідно підпунктів «ґ», «д», «е» пункту 2.3 Порядку Розділ «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень повинен містити документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою (крім випадків, передбачених пунктом 2.3 розділу II цього Порядку); площу земельної ділянки; цільове призначення земельної ділянки.

51. Пунктом 3.7 Порядку передбачено, що графічна частина містобудівних умов та обмежень містить: кадастрову довідку з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); ситуаційний план місця розташування об`єкта будівництва; викопіювання з оновленої топографо-геодезичної підоснови у масштабі 1:2000, надане замовником; викопіювання з містобудівної документації.

52. Судами першої та апеляційної інстанції було встановлено, що відповідач видав містобудівні умови та обмеження без документу, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою. При цьому містобудівні умови та обмеження не містять графічної частини. Саме ці порушення і стали підставою для висновку судів про скасування спірних містобудівних умов та обмежень.

53. Враховуючи вищенаведені вимоги законодавства, Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для визнання містобудівних умов та обмежень протиправними та їх скасування.

54. Відсутність документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, Департамент обґрунтовує положеннями ч. 4 ст. 34 Закону №3038, на яку зроблено посилання в оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях, і тим, що об`єкт багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі відноситься до об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури.

55. Суд відхиляє покликання на неправильне застосування судами попередніх інстанцій ч. 4 ст. 34 Закону № 3038-VI.

Цією правовою нормою передбачено, що реконструкцію, реставрацію або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкцію або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а так само нове будівництво відповідно до містобудівної документації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності може бути проведено за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

56. За змістом вищезазначеної норми документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, не вимагається виключно у разі реконструкції автомобільних доріг або будівництва об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

57. Відповідно до п. 5 ст. 1 Закону №3038 інженерно-транспортна інфраструктура - комплекс інженерних, транспортних споруд і комунікацій, а в абз. 9 ст. 1 Закону України від 08.09.2005 №2862-IV "Про автомобільні дороги" визначено, що об`єкти дорожнього сервісу - спеціально облаштовані місця для зупинки маршрутних транспортних засобів, майданчики для стоянки транспортних засобів, майданчики відпочинку, видові майданчики, автозаправні станції, пункти технічного обслуговування, мотелі, готелі, кемпінги, торговельні пункти (у т.ч. малі архітектурні форми), автозаправні комплекси, складські комплекси, пункти медичної та технічно-евакуаційної допомоги, пункти миття транспортних засобів, пункти приймання їжі та питної води, автопавільйони, а також інші об`єкти, на яких здійснюється обслуговування учасників дорожнього руху та які розміщуються на землях дорожнього господарства або потребують їх використання для заїзду та виїзду на автомобільну дорогу;

58. Згідно з техніко-економічними показниками проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва", затвердженими розпорядженням КМДА від 24.07.2012 №1275, а згодом згідно з техніко-економічними показниками проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва (Коригування проекту. Перша черга будівництва)", затвердженими розпорядженням КМДА від 10.07.2013 №1141, поряд з реконструкцією Набережного шосе, вул. Набережно-Хрещатицької, Боричевого узвозу та з`їздів 2, 3, 4, також передбачено будівництво ряду об`єктів: естакада вздовж річкового вокзалу, підземний пішохідний перехід через Боричів узвіз, підпірні стіни. Вказані об`єкти є об`єктами інженерно-транспортної інфраструктури.

59. Водночас, згідно із зазначеними в оскаржуваних Містобудівних умовах та обмеженнях основними техніко-економічними показниками об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі передбачено будівництво: торгівельного центру з кафе (будівля 1), підприємства харчування (будівля 2), підприємства харчування (будівля 3). Техніко-економічні показники вказаного об`єкта будівництва, як і проект будівництва в цілому, не були затверджені КМДА та не увійшли до складу реконструкції транспортної розв`язки на Поштовій площі.

60. Доказів належності торгівельного центру з кафе і підприємств харчування до об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури чи дорожнього сервісу відповідач не надав та цієї обставини не довів.

61. З огляду на основні техніко-економічні показники об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі, які не стосуються створення об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури чи дорожнього сервісу в межах транспортної розв`язки на Поштовій площі, а також, оскільки будівництво цього об`єкта не увійшло до затвердженого проекту "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м.Києва (Коригування проекту. Перша черга будівництва)", не має підстав вважати вказані об`єкти (торгівельний центр з кафе і підприємства харчування) об`єктами інженерно-транспортної інфраструктури чи дорожнього сервісу. Тому їх будівництво не підпадає під дію ч. 4 ст. 34 Закону №3038.

62. Також п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI визначає замовника як фізичну або юридичну особу, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву. Тобто замовником є не орган місцевого самоврядування, а Комунальне підприємство «Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва».

63. Доводи Департаменту не спростовують висновків суду про необхідність подання КП «Дирекція шляхово-транспортних споруд м. Києва» засвідченої в установленому порядку копії документа про право власності (користування) земельною ділянкою для отримання містобудівних умов та обмежень.

64. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що відповідно до висновку експертів Київського науково-дослідного інституту судових експертиз (КНДІСЕ) за результатами проведення комісійної судової будівельно-технічної експертизи від 28.11.2018 №15870/18-44/15871/18-49/15872/18-43/24552ч24555/18-44:

"1. Станом на час проведення дослідження встановлено, що фактично виконане будівництво на об`єкті "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва. Будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі (ІІ черга)" відноситься до виду нового будівництва.

2. Загальне функціональне призначення об`єкту будівництва, передбаченого проектом "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва. Будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі (ІІ черга)", згідно з державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000 - 1230 "Будівлі торговельні".

3. Об`єкт будівництва, передбачений проектом "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва. Будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі (ІІ черга)", не відноситься до об`єктів, визначених у ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду або об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, зокрема автомобільні мости, шляхопроводи та естакади.

4. Об`єкт будівництва, передбачений проектом "Реконструкція транспортної розв`язки на Поштовій площі м. Києва. Будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі (ІІ черга)", не відноситься до об`єктів, визначених у п.п. 1, 2 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а саме: до об`єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків (житла), шляхів місцевого значення соціальної та виробничої інфраструктури.".

65. Також у справі є копія висновку експерта Київського науково-дослідного інституту судових експертиз (КНДІСЕ) за результатами проведення судової земельно-технічної експертизи та експертизи з питань землеустрою від 10.12.2018 №16014/18-41, в якому, серед іншого, зазначено, що: "Будівництво об`єкта багатофункціонального призначення в складі транспортної розв`язки на Поштовій площі у Подільському районі міста Києва, будівництво якого проводиться окремою чергою будівництва, без відведення у встановленому порядку земельної ділянки, не відповідає вимогам земельного законодавства та іншим нормативним документам з питань землеустрою та землекористування.".

66. Вищезазначені експертні висновки належать до матеріалів кримінального провадження №12015100120001272. Належним чином засвідчені копії вказаних висновків експерта направлені до суду листом Київської місцевої прокуратури №7 від 23.01.2019 №77-308вих19 на виконання вимог ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2018 про витребування доказів. Цим же листом суду надано згоду на розголошення матеріалів досудового розслідування при розгляді адміністративної справи №826/16076/18 в обсязі витребуваних судом доказів. Зазначені копії висновків експерта суди визнали допустимими доказами у справі.

67. Про те, що будівництво об`єкта багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі є новим будівництвом зазначається також у графі "вид будівництва" експертного звіту №00-0763-14/ПБ, затвердженого 24.10.2014, експертного звіту №00-0550-13/ПБ, затвердженого 09.08.2013. До того ж, сам відповідач у містобудівних умовах та обмеженнях зазначив, що у складі проекту передбачено «можливість будівництва…». Тобто йдеться не про реконструкцію.

68. Зважаючи на вищенаведене, Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що об`єкт багатофункціонального призначення та комплексного благоустрою скверу на Поштовій площі є новим будівництвом а не реконструкцією, як вважає Департамент.

69. Крім того, скаржники не заперечували, що Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не містять графічної частини, обов`язкова наявність якої установлена пунктами 3.1, 3.7 Порядку, та не надали належних аргументів причин її відсутності.

70. Підсумовуючи, колегія суддів погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанції та не вбачає підстав для їх скасування.

71. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

72. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень суду першої та апеляційної інстанції без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги ОСОБА_1 в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю "Хенсфорд-Україна", Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Комунального підприємства "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року у справі №826/16076/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя Н.В. Коваленко