Постанова

від 24.08.2022 по справі 810/4420/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 810/4420/17 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 серпня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2018 року адміністративну справу за позовом Державної авіаційної служби України до товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія АРБ»</a>, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни), про зобов`язання виконати рішення,

ВСТАНОВИВ

Державна авіаційна служба України (надалі за текстом - «Державіаслужба») звернулась до суду з позовом у якому просила:

- зобов`язати товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія АРБ»</a> (надалі за текстом - «ТОВ «БК АРБ») виконати рішення № 41 від 18 липня 2017 р.;

- визнати неправомірною бездіяльності Києво-Святошинської районної державної адміністрації, Софіївсько-Борщагівської сільської ради щодо погодження об`єкта будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23 та зобов`язати вчинити дії щодо погодження цього будівництва;

- визнати неправомірними дій Києво-Святошинської районної державної адміністрації, Софіївсько-Борщагівської сільської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозвільних документів про початок виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23;

- визнати незаконними та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки видані Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, Києво-Святошинською районною державною адміністрацією, Софіївсько-Борщагівською сільською радою по об`єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23.

В обґрунтування позовних вимог позивач, зокрема, зазначав, що у порушення вимог ст. 69 Повітряного кодексу України відповідачем не виконано рішення про припинення будівництва.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Києво-Святошинської районної державної адміністрації, Софійсько-Борщагівської сільської ради Київської області про визнання неправомірною бездіяльності, визнання неправомірними дій, визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити постанову про задоволення позову.

Зокрема, апелянт зазначає, що Державіаслужба не здійснювала нагляд за дотриманням законодавства у сфері будівництва, як про це зазначив окружний адміністративний суд. Предметом перевірки було здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до наказу № 246 від 07.04.2017 р. комісією Державіаслужби проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому «Київ (Жуляни)».

Результати перевірки оформлено актом від 13 липня 2017 р.

Згідно цьому акту, на приаеродромній території аеродрому «Київ (Жуляни)» ТОВ «БК АРБ» ведеться будівництво житлового комплексу «Ресіталь», за адресою Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23, без погодження з комунальним підприємством «Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни) та/або Державіаслужбою.

На підставі висновків, викладених в акті перевірки, позивачем прийнято рішення № 41 від 18.07.2017 р.

Цим рішенням ТОВ «БК АРБ» зобов`язано припинити будівництво та у десятиденний термін звернутись до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва відповідно до Порядку розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.

Відповідно до преамбули Повітряного кодексу України (надалі за текстом - «ПК України») цей Кодекс встановлює правові основи діяльності в галузі авіації. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Згідно із частиною другою статті 69 ПК України на приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, серед іншого, будівництво.

Згідно частини 3 названої статті ПК України, у редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Відповідно до пункту 146 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 401 що було чинним у період виникнення спірних правовідносин, умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.

Згідно пункту 147 названого Положення в Державіаслужбі підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання:

1) аеродромів, постійних та тимчасових злітно-посадкових майданчиків;

2) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА);

3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА;

4) ліній зв`язку, електропередачі, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, кар`єрів тощо), які можуть створити перешкоди в функціонуванні аеродрому, його радіотехнічних засобів або радіотехнічних пристроїв повітряних трас незалежно від їх розміщення;

5) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення;

6) об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів незалежно від їх розміщення;

7) вибухонебезпечних об`єктів незалежно від їх розміщення.

У період виникнення спірних правовідносин був чинним Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затверджений наказом Міністерства інфраструктури України № 721 від 30.11.2012 р. та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 24 грудня 2012 р. за № 2147/22459.

За змістом пункту 3.4 цього Порядку за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

За приписами частини 10 статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Аналіз наведених положень законодавства дає підстави для висновку, що у разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. № 877-V (надалі за текстом - «Закон № 877-V»).

Відповідно до частин 4, 5 статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Частиною 3 статті 6 Закону № 877-V передбачено, що суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За змістом частин 1, 2 , 3, 4 статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції та не спростовано позивачем, перевірку приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни) було проведено без дотримання вимог Закону № 877-V.

Зокрема, посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не оформлялось.

Верховний Суд України (постанова від 27 січня 2015 року у справі № 21-425а14) і Верховний Суд у постановах від 4, 5 лютого 2019 року (справи №№ 2а-10138/12/2670, 821/1157/16, 807/242/14, відповідно), від 23 січня 2018 року у справі № 804/12558/14 неодноразово висловлювали правову позицію, відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Не можна залишити поза увагою і той факт, що постановою Кабінету Міністрів України № 954 від 06.12.2017 р. затверджено Положення про використання повітряного простору України та визнано такою, що втратила чинність постанову Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 р. № 401 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України».

У подальшому постановами Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року № 1217, від 3 квітня 2019 року № 374, від 23 грудня 2021 року № 1427 були внесені зміни у Положення про використання повітряного простору України.

Відповідно до цих змін, згідно пункту 57 Положення про використання повітряного простору України, погодженню підлягає:

- визначення місця розташування або розширення аеродрому (вертодрому);

- місце розташування повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), розміщених у смугах повітряних підходів на відстані до 4 кілометрів від її внутрішньої межі або поза їх межами на відстані до 1 кілометра від злітно-посадкової смуги аеродрому (вертодрому);

- місце розташування об`єктів заввишки 150 метрів і більше незалежно від їх розміщення, крім об`єктів будівництва;

- діяльність, пов`язана з використанням лазерних пристроїв.

Крім того, наказом Міністерства інфраструктури України № 298 від 06.05.2022 р., зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 17 травня 2022 р. за № 528/37864, визнано таким, що втратив чинність, наказ Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року N 721 «Про затвердження Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації».

Таким чином, на момент апеляційного перегляду справи будівництво за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23 не потребує погодження місця розташування та висоти в Державіаслужбі.

Колегія суддів бере до уваги, що ухвалюючи рішення у справі, окружний адміністративний суд помилково послався на Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 3 листопада 2016 р. № 1728-VIII.

Згідно статті 6 цього Закону його дія не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Разом з тим, оскільки наведене не призвело до неправильного вирішення спору по суті, судова колегія не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів, наведених в апеляційній скарзі.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова складена в повному обсязі 30.09.2020 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

Cуддя В.П.Мельничук

Cуддя О.М.Оксененко