Постанова

від 29.08.2022 по справі п/811/1067/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року

м. Київ

справа № П/811/1067/17

адміністративне провадження № К/9901/33663/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № П/811/1067/17

за позовом керівника Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі - ГУ Держгеокадастр), Знам`янської міської ради Кіровоградської області (далі - Знам`янська міськрада) до Петрівської сільської ради Знам`янського району Кіровоградської області (далі - Петрівська сільрада), треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправним та скасування рішення,

провадження у якій відкрито за касаційною скаргою першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури

на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020, постановлену у складі головуючого судді Жука Р.В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020 у справі № П/811/1067/17, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кругового О.О., суддів Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 20.06.2017 керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави, уповноваженими органами якої виступають ГУ Держгеокадастру, Знам`янська міськрада, звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Петрівської сільради від 17.03.2017 № 230 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Петрове Знам`янського району Кіровоградської області».

2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020, адміністративний позов залишено без розгляду.

3. 04.12.2020 перший заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на наявність визначених абзацом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) обставин, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

4. Верховний Суд ухвалою від 15.12.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди встановили, що звертаючись із позовною заявою в інтересах держави, керівник Знам`янської місцевої прокуратури вказував, що внаслідок прийняття Петрівською сільрадою рішення від 17.03.2017 № 230 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Петрове, Знам`янського району, Кіровоградської області» з державної власності незаконно вибули земельні ділянки.

Звернення до суду в інтересах ГУ Держгеокадастру та Знам`янської міськради керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області обґрунтував бездіяльністю останніх щодо усунення порушень земельного законодавства, допущених у зв`язку із прийняттям спірного рішення, що, на його думку, підтверджувалось, зокрема листами ГУ Держгеокадастру від 15.05.2017 та Знам`янської міськради від 18.06.2017.

Так, листом від 15.05.2017 № 10-11-0.61-4897/2-17 ГУ Держгеокадастру повідомило Знам`янську місцеву прокуратуру Кіровоградської області про те, що інформацією щодо прийняття Петрівською сільрадою оспорюваного рішення не володіє, у зв`язку з чим заходи претензійно-правового характеру щодо земельних ділянок, зазначених у листах місцевої прокуратури, не вживались. При цьому зазначило, що воно не заперечує щодо вжиття прокуратурою заходів, передбачених статтею 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Листом від 18.06.2017 Знам`янська міськрада повідомила про те, що вона не заперечує щодо підготовки та подачі Знам`янською місцевою прокуратурою Кіровоградської області позову про визнання протиправним та скасування рішення Петрівської сільради від 17.03.2017 № 230 «Про затердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Петрове Знам`янського району Кіровоградської області».

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що місцевою прокуратурою подано позов в інтересах держави в особі Знам`янської міськради та ГУ Держгеокадастру без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, що мало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд.

При цьому суди виходили з того, що зі змісту зазначених вище листів видно, що ГУ Держгеокадастру було необізнаним щодо змісту спірного рішення, а Знам`янська міськрада відносно наведеного факту не висловлювала жодних висновків, що свідчить про відсутність факту усвідомлення останніми порушення інтересів держави, та як наслідок безпідставного нездійснення ними захисту інтересів держави станом на час звернення керівника Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області з цим позовом до суду.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. У касаційній скарзі заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури посилається на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про необізнаність ГУ Держгеокадастру щодо прийняття рішення від 17.03.2017 № 230 та відсутність висновків Знам`янської міськради, оскільки з лютого по червень 2017 року місцева прокуратура неодноразово зверталася із запитами до цих органів щодо прийняття зазначеного рішення.

Так, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури зазначає, що, починаючи з 28.04.2017 ГУ Держгеокадастру було обізнане про наявність порушення інтересів держави оскаржуваним рішенням, а останнім у відповідь на лист органів прокуратури повідомлено про те, що відсутня інформація щодо проходження проектом землеустрою обов`язкової державної експертизи. Листом від 29.03.2017 Знам`янська міськрада повідомила місцеву прокуратуру про факт непогодження міською радою проекту землеустрою та його повернення 14.03.2017 на доопрацювання.

На думку заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, наведене свідчить не лише про обізнаність ГУ Держгеокадастру та Знам`янської міськради про прийняття оскаржуваного рішення, а й про їхню незгоду із цим рішенням.

Тому, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури вважає, що суди попередніх інстанцій помилково не врахували, що зі змісту листів ГУ Держгеокадастру та Знам`янської міськради видно, що вони не вважать за необхідне вживати заходів щодо оскарження рішення 17.03.2017 № 230, що свідчить про їх усвідомлену пасивну поведінку.

Окрім того, звернення прокурора до суду 20.06.2017 відбулося відповідно до вимог частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII після повідомлення ГУ Держгеокадастру та Знам`янської міськради про наявність підстав для подання позову.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Верховний Суд, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, виходить із наступного.

9. Ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди виходили з того, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентні органи, яких прокурор зазначив як позивачів, не здійснюють своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.

10. При цьому суди не ставили під сумнів, що ГУ Держгеокадастру та Знам`янська міськрада є компетентними органами щодо звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Петрівської сільради від 17.03.2017 № 230.

11. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

13. З цього приводу у рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

14. Важливо звернути увагу на те, що на сьогодні вже дещо застарілим є Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

15. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону № 1697-VII; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

17. У Законі № 1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

18. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

19. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

20. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

21. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

22. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону 1697-VII.

23. Відтак, Верховний Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

24. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18.

25. Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

26. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

27. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

28. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

29. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

30. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

31. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

32. Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

33. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

34. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

35. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

36. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

37. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

38. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18.

39. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

40. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

41. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

42. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

43. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

44. Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору);

об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому), що дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

45. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням Петрівською сільрадою встановленого порядку розпорядження землями державної форми власності у зв`язку із чим з державної власності незаконно вибули земельні ділянки.

46. Тобто прокурор стверджує порушення державного інтересу у зв`язку із затвердженням проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Петрове, Знам`янського району, Кіровоградської області, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

47. Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із розумінням «інтересів держави», з огляду на те, що земельні ділянки, за рахунок яких було розширено спірним у цій справі рішенням органу місцевого самоврядування межі с. Петрове Знам`янського району Кіровоградської області, знаходяться за межами населеного пункту та відносяться до земель сільськогосподарського призначення, а відтак в силу вимог частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) повноваження щодо розпорядження такими земельними ділянками належить центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальним органам.

48. При цьому, керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, уповноваженими органами останньої визначив - ГУ Держгеокадастр та Знам`янську міськраду.

49. Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

50. Положеннями пункту 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

51. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

52. Ще однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб`єкт владних повноважень, є справи у публічно-правових спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України).

53. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, відповідно до якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

54. Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

55. Винятком є компетенційний спір, під яким слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

56. Цей спір не є «компетенційним» (у значенні пункту 3 частини першої статті 19 КАС), оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між ГУ Держгеокадастру, Знам`янською міськрадою та Петрівською сільрадою.

57. Підставою для звернення керівника Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру та Знам`янської міськради було порушення, на його думку, земельного законодавства у зв`язку із прийняттям рішення Петрівської сільради від 17.03.2017 № 230, яким розширено межі с. Петрове Знам`янського району Кіровоградської області.

58. У позовній заяві він посилається на те, що земельні ділянки, за рахунок яких було розширено цю територію, знаходяться за межами населеного пункту та відносяться до земель сільськогосподарського призначення, водночас зазначає, що Петрівська сільрада вирішила збільшити межі села за рахунок земель Знам`янського району на 243,3994 га та міста Знам`янка на 0,9513 га.

59 Окрім того, зазначає, що оскаржуване рішення ухвалено без узгодження зі Знам`янською міськрадою та без проведення обов`язкової державної експертизи.

60. Так, відповідно до частини четвертої статті 71 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

61. В силу вимог частини восьмої статті 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

62. Щодо підстав для звернення з цим позовом в інтересах Знам`янської міськради керівник Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області зазначав, зокрема про відсутність погодження цією радою проекту землеустрою щодо зміни меж Петрівської сільради за рахунок, зокрема земель міста Знам`янка.

63. Ураховуючи наведене, Знам`янська міськрада є компетентним органом щодо звернення до суду з цим позовом про визнання протиправним та скасування рішення Петрівської сільради від 17.03.2017 № 230.

64. Водночас, звертаючись із позовом в інтересах компетентного органу, прокурор мав обґрунтувати та довести підстави для представництва, зокрема бездіяльність цього органу.

65. На думку судів попередніх інстанцій, місцевим прокурором подано позов в інтересах держави в особі Знам`янської міськради без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідної такого представництва, оскільки остання відносно оскаржуваного у цій справі рішення відповідача не висловлювала жодних висновків, що свідчить про відсутність факту усвідомлення нею порушення інтересів держави.

66. Водночас заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури посилався на те, що з лютого по червень 2017 року місцева прокурату неодноразово зверталася із запитами до Знам`янської міськради щодо прийняття зазначеного рішення. Листом від 29.03.2017 Знам`янська міськрада повідомила місцеву прокуратуру про факт непогодження міською радою проекту землеустрою та його повернення 14.03.2017 на доопрацювання, а листом від 18.06.2017 - про те, що вона не заперечує проти підготовки та подачі Знам`янською місцевою прокуратурою Кіровоградської області позову про визнання протиправним та скасування рішення Петрівської сільради від 17.03.2017 № 230 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Петрове Знам`янського району Кіровоградської області».

67. У пунктах 39, 40, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зауважено, що, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

68. Ураховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для залишення позову без розгляду, оскільки звернення прокурора до суду відбулося відповідно до вимог частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII після повідомлення, зокрема Знам`янської міськради про наявність підстав для його подання.

69. Підставою ж для звернення керівника Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру було порушення, на його думку, інтересів держави щодо розпорядження землями державної форми власності, за рахунок яких розширено межі села.

70. Звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а право на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його повноважень, має бути чітко передбачено законом.

71. У статті 5 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

72. Відповідно до пункту «а» частини першої статті 7 цього Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, належать здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель.

73. Водночас в силу вимог статті 10 Закону № 963-IV органи контролю наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

74. Ураховуючи наведене, подання адміністративного позову у цій справі про скасування рішення сільської ради щодо розширення її меж, не є формою реалізації компетенції органу Держгеокадастру.

75. Таким чином, колегія суддів погоджується з судами попередніх інстанцій про наявність підстав для залишення без розгляду позовної заяви керівника Знам`янської місцевої прокуратури, поданої в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру, однак вважає помилковим мотивування цих рішень.

76. Суб`єктом права державної власності на землю виступає держава. Згідно зі статтею 84 Земельного кодексу України право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

77. За правилами статті 173 Земельного кодексу України межі району, села, селища, міста, району в місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Ці проекти розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

78. Ураховуючи наведене, внаслідок зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про це відбувається розмежування території земель в межах та за межами населених пунктів, що є підставою для розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками під час надання їх у власність та користування.

79. При цьому органу, наділеному повноваженням звертатися до суду з вимогою про усунення порушень земельного законодавства, зокрема незаконного вибуття земельної ділянки сільськогосподарського призначення з державної власності та порушення права держави щодо розпорядження землями державної форми власності, на час звернення прокурора до суду законодавством не було визначено, що давало можливість останньому представляти інтереси держави в суді з підстав відсутності такого органу.

80. Водночас, слід звернути увагу на те, що Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» розділ X Земельного кодексу України доповнено пунктом 24 такого змісту:

« 24. З дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель: а) що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук); б) оборони; в) природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об`єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення; г) зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; ґ) під будівлями, спорудами, іншими об`єктами нерухомого майна державної власності; д) під об`єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем державної власності; е) визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.

Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними.

81. Відповідно до частин першої, третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

82. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

83. Згідно з частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

84. Ураховуючи наведене, касаційна скарга заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури підлягає частковому задоволенню: ухвалені у справі судові рішення - скасуванню із направленням справи для продовження до суду першої інстанції у частині позовних вимог керівника Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави, в особі Знам`янської міськради, а в частині позовних вимог заявлених в інтересах держави, в особі ГУ Держгеокадастру - із закриттям провадження в адміністративній справі.

85. Під час нового розгляду суди мають встановити до якої форми власності належать земельні ділянки, за рахунок яких, на думку прокурора, неправомірно збільшено територію села внаслідок прийняття оскаржуваного рішення; на підстави встановлених обставин перевірити наявність у Знам`янської міськради, в інтересах якої звернувся прокурор, повноважень щодо звернення до суду з цим позовом. Окрім того, судам під час нового розгляду слід звернути увагу на те, що за змістом статей 10 та 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад, а оскаржуване рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Петрове Знам`янського району Кіровоградської області» ухвалено Петрівською сільрадою.

Керуючись статтями 341, 353, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.

Скасувати ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.09.2020, справу в частині позовних вимог керівника Знам`янської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави, в особі Знам`янської міської рада Кіровоградської області направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, а в частині позовних вимог в інтересах держави, в особі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області - закрити провадження в адміністративній справі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик