Постанова

від 30.08.2022 по справі 0540/6106/18-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 року

м. Київ

справа №0540/6106/18-а

адміністративне провадження № К/9901/10832/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Тацій Л.В.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року у складі судді Толстолуцької М.М. та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року у складі колегії суддів: Арабей Т.Г. (головуючий), суддів: Міронової Г.М., Ястребової Л.В. у справі за позовом Дочірнього підприємства Закритого акціонерного товариства «Трест «Донбастрансбуд» Краснолиманський пісчаний кар`єр (далі - ДП ЗАТ «Трест «Донбастрансбуд» Краснолиманський пісчаний кар`єр) до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про визнання незаконним наказу, зобов`язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр звернулось з позовом, у якому просило:

визнати незаконним наказ Держгеонадр України №172 від 15.05.2018 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого позивачу;

зобов`язання продовжити дію спеціального дозволу з часу його зупинення, визначеного наказом №172 від 15.05.2018.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що 25.06.2018 йому стало відомо про прийняття Держгеонадрами України 15.05.2018 наказу №172, пунктом 1 якого зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 1 до цього наказу. У пункті 1 наказу № 172 від 15.05.2018 зазначений позивач. Зауважив, що в додатку до наказу, підпунктом 1 пункту 44 Порядку відповідачем взагалі не було наведено, у чому саме полягають порушення позивачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр. Уважає, що наказ № 172 від 15.05.2018 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами та зобов`язання продовжити дію спеціального дозволу з часу його зупинення є незаконним. Позивач зазначив, що ухвалу Краснолиманського міського суду Донецької області від 03.01.2018 року про призначення виїзної перевірки позивача по справі №236/3419/17 оскаржено позивачем в апеляційному та касаційному порядку. Підстав для зупинення дії дозволу не вбачає.

2. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 24.10.2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019, позов задовольнив частково.

Визнав протиправним наказ Держгеонаднадр України від 15.05.2018 №172 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами (реєстраційний номер спеціального дозволу 3972, дата видачі 21.07.2006 року, терміном дії 20 років), виданого ДП ЗАТ «Трест «Донбастрансбуд» Краснолиманський пісчаний кар`єр, код ЄДРПОУ 25098218.

У задоволенні інших позовних вимог відмовив.

2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що виявлення порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду (контролю). Водночас позивач не допустив відповідача до проведення перевірки. Тому суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що здійснення заходу державного нагляду (контролю) не відбулося, відповідно встановлювати порушення вимог законодавства без проведення перевірки є неправомірним, більш того, приймати наказ про зупинення дії дозволу підставою для якого було саме встановлення порушень вимог законодавства, виявлених під час не проведення перевірки, є незаконним.

3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:

3.1 Позивач зареєстрований як юридична особа (код ЄДРПОУ 25098218), місцезнаходження юридичної особи: 84402, Донецька область, м. Лиман. 21.07.2006 отримав спеціальний дозвіл на користування надрами, а саме на видобування піску на родовищі Краснолиманське-1, ділянка №1, Донецька область, реєстраційний номер спеціального дозволу 3972 терміном дії 20 років.

3.2 За результатами позапланової перевірки Східним міжрегіональним відділом департаменту Державного геологічного контролю Держгеонадр України позивача складено припис від 12.02.2018 №1/3972, у якому зазначено про недопущення посадових осіб зазначеного Департаменту до здійснення заходів державного нагляду (контролю) у зв`язку з надходженням ухвали слідчого судді Краснолиманського міського суду Донецької області від 03.01.2018 про призначення виїзної позапланової перевірки позивача по справі № 236/3419/17.

3.3 12 лютого 2018 року за №1/3972 посадовими особами відповідача за результатами позапланової перевірки згідно з актом позапланової перевірки від 05-09.02.2018 №1/1372 видано припис, яким зобов`язано позивача у строк до 12.03.2018 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр вимог законодавства про надрокористування за вказаним переліком, а також подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

3.4 13.04.2018 Східним міжрегіональним відділом департаменту Державного геологічного контролю винесено подання на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3972 від 21.07.2006 у зв`язку з невиконанням вимог припису.

Наказом №172 від 15.05.2018 дію спеціального дозволу на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 1 до цього наказу зупинено та надано 30 днів на усунення порушень.

Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

4. Відповідач подав касаційну скаргу на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24.10.2018 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

4.1 Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункт 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615). Відповідач зазначає, що матеріалами справи підтверджено порушення позивачем вимог статті 24 Кодексу України про надра, статей 6, 10, 11 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) та статті 3 Закону України від 03.11.2016 №1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1728-VIII), внаслідок чого видано припис, вимоги якого у встановлений строк не виконано. Це є підставою для зупинення дозволу на користування надрами.

5. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що оскаржені судові рішення прийняті судами з дотриманням норм процесуального права, суди правильно застосували норми матеріального права. Просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржені судові рішення залишити без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 08.02.2020), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Тому судом касаційної інстанції переглядаються судові рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог позивача.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174). Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.

10. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, та процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615 (зі змінами та доповненнями).

11. Статтею 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

12. Отже, обов`язком надрокористувачів є, серед іншого, виконання інших вимог щодо користування надрами, встановлених законодавством України.

13. У свою чергу Закони №877-V та №1728-VIII визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), зокрема і у сфері контролю за користування надрами, тобто містить вимоги щодо користування надрами у частині здійснення державного нагляду за їх використанням.

14. Статтями 1-3 Закону №1728-VIII встановлено, що у цьому Законі терміни "державний нагляд (контроль)", "заходи державного нагляду (контролю)", "органи державного нагляду (контролю)" вживаються у значеннях, наведених у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Встановити до 31 грудня 2018 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

До 31 грудня 2018 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю), зокрема, за рішенням суду.

Законом №877-V визначено, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання (частина перша статті 6 Закону).

Суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) (стаття 10 Закону).

Суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства (стаття 11 Закону).

16. Суди попередніх інстанцій встановили, що позапланова перевірка була призначена на підставі ухвали слідчого судді Краснолиманського міського суду Донецької області від 03.01.2018 про призначення позапланової перевірки, постановленій у кримінальному провадженні за частиною другою статті 272 КК України - порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов`язана їх дотримувати, якщо це спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки.

17. Отже, суд касаційної інстанції приходить до переконання, що у спірних правовідносинах у відповідача були підстави, передбачені статтею 3 Закону №1728-VIII, для проведення позапланової перевірки позивача та статті 6 Закону №877-V.

18. Також суди встановили, що позивач відмовив у допуску до проведення перевірки з підстав оскарження ухвали слідчого судді від 03.01.2018 у апеляційному та касаційному порядку. З цього приводу відповідач склав акт не допуску до проведення перевірки. Суд касаційної інстанції зазначає, що зазначена підстава не допуску до перевірки не передбачена статтею 10 Закону №877-V.

19. Не зважаючи на встановлені вище обставини суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що у спірних правовідносинах відсутні встановлені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, оскільки такі порушення можливо підтвердити лише перевіркою, а така фактично не проведена.

20. З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, що такі висновки судів попередніх інстанцій зроблені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, зокрема статті 24 Кодексу України про надра в частині обов`язку надрокористувача виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та норм Закону №877-V щодо поширення його дії зокрема і на правовідносини щодо користування надрами в частині здійснення відповідного державного контролю у цій сфері.

21. За таких обставин не допуск позивачем з підстав, не передбачених Закону №877-V, відповідача до проведення позапланової перевірки є порушенням вимог законодавства про користування надрами.

22. Своєю чергою це є підставою для видачі відповідачем припису про виявлене порушення вимог законодавства про користування надрами з вимогою усунути такі порушення у визначений у приписі строк. З цього приводу суди попередніх інстанцій встановили, що такий припис видано відповідачем 12.02.2018 за №1/3972 зі строком виконання до 12.03.2018. Також встановлено, що вимоги припису у встановлений строк не виконано.

23. Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 3) наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

24. Зі змісту наведених правових норм убачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є невиконання у встановлений строк приписів контролюючого органу щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування. Станом на час прийняття відповідачем наказу від 15.05.2018 №142 про зупинення дії дозволу на користування надрами припис від 12.02.2018 №1/3972 був чинним і його вимоги позивачем не було виконано.

25. За таких обставин суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права - статтю 24 Кодексу України про надра, статті 6, 10, 11 Закону №877-V, статтю 3 Закону №1728-VIII та пункт 22 Порядку №615 та помилково прийшли до висновку про відсутність підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 21.07.2006 №3972, виданого позивачу. У зв`язку з наведеним помилковим є і висновок судів попередніх інстанцій про визнання протиправним та скасування наказу Держгеонадра України від 15.05.2018 №142 в частині зупинення дії цього спеціального дозволу.

26. Зазначене є підставою, передбаченою статтею 351 КАС України, для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог позивача і ухвалення нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог повністю. Тому касаційну скаргу суд задовольняє частково, оскільки судові рішення в частині відмови у задоволенні позову про зобов`язання відповідача відновити дію спеціального дозволу у касаційному порядку не оскаржувались.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року скасувати в частині задоволення позовних вимог.

Ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким Дочірньому підприємству Закритого акціонерного товариства "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр у задоволенні позову до Державної служби геології та надр України відмовити.

У іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

Л.В. Тацій