Постанова

від 13.09.2022 по справі 810/4986/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 810/4986/18

адміністративне провадження № К/9901/30908/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019 (головуючий суддя: Кармазін О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 (головуючий суддя: Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі №810/4986/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Усадьба-М» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу в частині, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Усадьба-М» (далі - ТОВ «Усадьба-М» або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадр або відповідач), в якому просило:

визнати протиправним і скасувати наказ Держгеонадр від 02.08.2018 №266 в частині пункту 28 Додатка 2 щодо зупинення з 01.10.2018 дії Спеціального дозволу на користування надрами №6070 від 29.07.2015, виданого ТОВ «Усадьба-М»;

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відмови в розгляді по суті заяви ТОВ «Усадьба-М» про внесення змін до Програми робіт, яка є Додатком 2 до Угоди №6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина №1 Харківської області;

зобов`язати відповідача внести зміни до пункту 4 Програми робіт в частині обсягів видобування з « 50-150» м.куб./добу на « 30-50» м.куб/добу.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019, позов задоволено частково:

визнано протиправним і скасовано наказ Держгеонадра від 02.08.2018 № 266 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень, та внесення змін до наказів» в частині пункту 28 Додатка 2 щодо зупинення з 01.10.2018 дії спеціального дозволу на користування надрами № 6070 від 29.07.2015, виданого ТОВ «Усадьба-М», що зумовлює поновлення дії зазначеного спеціального дозволу на користування надрами з моменту набрання рішенням суду законної сили;

визнано протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у відмові від розгляду пропозицій ТОВ «Усадьба-М», викладених у листі від 18.06.2018 № 16 (вх. №13006/02/12-18 від 23.06.2018), щодо внесення уточнень до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина № 1 Харківської області та у відмові від розгляду доданих до цього листа документів, у тому числі - проекту Додатку № 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина №1 від 29.07.2015 № 6070;

зобов`язано відповідача розглянути по суті пропозиції ТОВ «Усадьба-М», викладені у листі від 18.06.2018 № 16 (вх. №13006/02/12-18 від 23.06.2018) щодо внесення уточнень до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина № 1 Харківської області, та додані до цього листа документи, у тому числі - проект Додатку № 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина № 1 від 29.07.2015 № 6070, - з урахуванням висновків суду щодо належної обґрунтованості необхідності внесення уточнень/змін до зазначеної Програми робіт, яка є Додатком № 2 до Угоди від 29.07.2015 № 6070.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 18.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29.07.2015 позивачу, на підставі наказу № 112 від 14.05.2015, було видано Спеціальний дозвіл на користування надрами № 6070 зі строком дії 20 років (далі - спецдозвіл 6070).

Спецдозвіл 6070 передбачає користування надрами з метою видобування питних підземних вод з Озерянського родовища (свердловина №1).

Місцезнаходження родовища: Харківська область, Дергачівський район, 2,4 км на північний схід від с. Сіряки. Обсяг видобування - 150 м. куб/добу. Відомості про затвердження запасів - ДКУ України, протокол від 05.03.2014 № 3132. Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода № 6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод.

Згідно із пунктом 3.1. цієї Угоди, умови користування надрами, види та строки виконання надрокористувачем робіт з метою видобування питних підземних вод протягом строку дії дозволу визначаються в Програмі робіт, яка є додатком № 2 та невід`ємною частиною цієї Угоди.

Відповідно до Програми робіт, видобування складає обсяг куб. м./добу 50 - 150 із строком проведення робіт 4 кв. 2015 року.

На підставі наказу в.о. Голови Державної служби геології та надр України від 12.03.2018 № 89 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у квітні 2018 року» Східним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України у період з 10.04.2018 по 20.04.2018 проведено планову перевірку ТОВ «Усадьба-М», за результатами якої складено акт від 20.04.2018 № 11/6070.

У акті зафіксовані наступні порушення надрокористувачем вимог законодавства:

- абзацу 2 пункту 3 ПКМУ № 963 - в 2017 році до Держгеонадр України не надано копію паспорта артезіанської свердловини № 1 Озерянського родовища;

- статті 24, 51 Кодексу України про надра, абзац 1 пункту 10 ПКМУ № 615 - в 2017 видобування підземних вод здійснювалося без погодженого в установленому порядку Плану видобутку та витрат підземних вод, що є невиконанням пункту 2 особливих умов спеціального дозволу №6070 від 29.07.2015, поставленого Держгірпромнаглядом України;

- частини другої статті 24 Кодексу України про надра, абзацу 1 пункту 10 ПКМУ № 615 - не виконується пункт 4 Програми робіт до Угоди про умови користування надрами щодо видобування питних підземних вод з 4 кв. 2015 року в обсязі 50-150 м.куб./добу, що не відповідає обсягам та термінам, передбачених технологічною схемою розробки Озерянського родовища (свердловина №1). Так, в 2016 році видобуто 3,450 тис.м.куб, в 2017 - 4,116 тис.м.куб підземної води, а вихід на проектну потужність в обсязі 150 м.куб./добу технологічною схемою передбачено на 2033 рік (є підставою для зупинення дії спецдозволу).

На підставі висновків акту перевірки, посадовими особами відповідача винесено припис від 20.04.2018 №11/6070, у якому зазначено, що не виконується пункт 4 Програми робіт до Угоди про умови користування надрами щодо видобування питних підземних вод з 4 кв. 2015 в обсязі 50-150 м.куб./добу, що не відповідає обсягам та термінам, передбаченим технологічною схемою розробки Озерянського родовища (свердловина №1). Так, в 2016 видобуто 3,450 тис.м.куб, в 2017 - 4,116 тис.м.куб підземної води, а вихід на проектну потужність в обсязі 150 м.куб./добу технологічною схемою передбачено на 2033 рік.

Від надрокористувача вимагалося у строк до 20 травня 2018 року усунути порушення вимог 24 Кодексу України про надра, абзацу 1 пункту 10 ПКМУ № 615.

02.05.2018 позивачем на адресу відповідача надіслано лист-пояснення № 9 від 30.04.2018, у якому надрокористувач пояснив, що згідно із геолого-економічною оцінкою родовища, затвердженою 05.03.2014 Державною комісією по запасам корисних копалин, техніко-економічного обґрунтування передбачено поступове досягнення видобутку по періодам: 2014 - 2018 - 30 м.куб./добу, 2019 - 2019 - 2023 - 60 куб.м./добу і далі. Позивач у поясненнях також зазначив про планове підвищення видобутку у 2018 році до 30 м.куб/добу. Також позивач просив проінформувати його щодо можливості внесення змін у Програму робіт - п. 4 Видобування не 50-150 м.куб/добу, а 30 - 150 м.3./добу, у зв`язку із чим заявив вимогу про надання інформації щодо переліку документів, які слід для цього подати.

Однак, відповіді на вказаний лист позивач не отримав.

У червні 2018 позивач повторно звернувся до відповідача із поясненням щодо причин розходжень між фактичним і плановим видобутком питної води (лист № 16 від 18.06.2018).

Крім наведеного, позивач у зверненні також запропоновував уточнити показники Програми робіт щодо видобування води в обсягах - не з 50-150 м.куб./добу, а 30 - 150 м.куб./добу, що в повній мірі відповідає обсягам і термінам, передбаченим у Звіті геолого-економічного дослідження, затвердженого ДКЗ України 05.03.2014 (протокол № 3132), виклавши пункт 4 (Видобування куб.м./добу) Програми робіт в новій редакції з уточненням обсягів і строків проведення робіт та погодити Програму робіт в новій редакції з уточненням показників пункту 4, в межах дії Спеціального дозволу, виданого 29.07.2015 та раніше підписаної Угоди про умови користування ділянкою надр.

В доповнення до цього звернення позивачем було додано виписку із Звіту про геолого-економічну оцінку родовища, проект уточнення Програми робіт - 2 екземпляри.

Листом від 20.07.2018 №13857/03/12-18 відповідач повідомив, що питання стосовно внесення змін до програми робіт буде розглянуто у разі надходження заяви та належним чином оформленої угоди про умови користування надрами з додатками за формою, яка затверджена Держгеонадр від 09.07.2018 № 236. Направлений позивачем проект додатку до Угоди (змін до Програми робіт) було повернуто заявнику.

Згодом, у зв`язку з неусуненням порушень, виявлених під час проведення планового заходу, наказом Держгеонадр від 02.08.2018 №266 зупинено дію спецдозволу на користування надрами №6070 від 29.07.2015, виданого ТОВ «Усадьба-М» (пункт 28 додатку № 2 до цього наказу). Підставою для зупинення дії спеціального дозволу визначено підпункти 1, 4 пункту 22 постанови КМ України від 30.05.2011 № 615. Дію спецдозволу зупинено з 01.10.2018.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що умови користування ділянкою надр визначені в Угоді № 6070 від 29.07.2015, укладеній між позивачем і Державною службою геології та надр України, яка є невід`ємною частиною спецдозволу. Так, у додатку № 2 до вказаної Угоди визначена Програма робіт з видобування питних підземних вод родовища, зокрема, 4 кв. 2015 року обсяг видобування у кількості 50-150 м.куб./добу. Перевіркою встановлено, що позивачем протягом 2016 - 2017 років не виконувалися обсяги видобування питної води, визначені у Програмі робіт з видобування питних підземних вод родовища. З цього приводу позивач зазначив наступне.

Позивач не заперечує той факт, що протягом 2016 - 2017 років не у повній мірі виконав Програму робіт в частині обсягів видобутку.

Зазначає, що програма робіт (п. 2 і 3) передбачала розробку технологічної схеми родовища, а також розробку та затвердження у встановленому порядку зон санітарної охорони, які потребували отримання рішення від органів місцевого самоврядування, що фактично було зроблено лише у 2016 році. Саме після цього позивач отримав формальне право на промисловий видобуток питної води. Дослідно-промисловий видобуток питної води, який здійснювався позивачем, починаючи з 2012 року вказував на те, що фактичний добовий обсяг води станом на дату отримання дозволу на користування надрами (2015) впритул наблизився до відмітки у 30 м.куб/добу, а саме: 2012 - 26,2, 2013 - 21,9, 2014 - 29.3 м.куб/добу. Тому, як зазначає позивач, у Звіті про геолого-економічну оцінку, проведену у 2012 - 2013, який був підставою для видачі дозволу, очікуваний видобуток на 2014 - 2018, вказаний у обсязі 30 м.куб./добу, а не 50 м.куб./добу, як зазначено в Угоді, що є помилковим, оскільки не ґрунтується на даних геолого-економічної оцінки родовища та технологічній схемі його експлуатації.

При цьому, обсяг 30 м.куб/добу у 2012 - 2014 був досягнутий за рахунок скидання води - втрат на промивку технологічного обладнання і забезпечення безперервного циклу виробництва під час її очищення від природних домішок. Тобто вода просто скидалася у приймальні каналізаційні колодязі як зайва або забруднена. Вже у 2016 році, маючи досвід дослідно-промислового видобутку, було запроваджено більш прогресивні технології та технічні засоби, які забезпечували більш повне, комплексне використання та охорону надр.

У взаємозв`язку з наведеним, позивач також зазначив, що передбачені проектними документами, зокрема, Звітом про геолого-економічну оцінку родовища, технологічні показники носять прогнозний характер. Реальні показники можуть різнитися через наявні об`єктивні причини, у т.ч. заповнюваність готелю «Усадьба», який також отримує питну воду з родовища, і обсяги продажу фасованої питної води, і обсяги продажу води наливом, що в умовах кризи 2014 року і далі, негативно позначається на рівні видобутку.

З метою виконання вимог припису, позивачем було направлено на адресу відповідача листа (вих. № 9 від 30.04.2018), у якому роз`яснено про причини розходжень між фактичним та плановим видобутком питної води, а також з проханням повідомити про спосіб виконання отриманого припису, зокрема, чи потрібно звертатися до Держгеонадр з пропозицією про внесення змін до пункту 4 Програми робіт, змінивши обсяг видобутку з « 50-150 м.куб./добу» на « 30-150 м.куб./добу».

Проте відповіді на вказаний лист позивач не отримав.

Згодом у червні 2018 позивачем повторно було направлено лист (вих. № 16 від 18.06.2018) з поясненнями причин розходжень між фактичним і плановим видобутком питної води. Також з посиланням на пункт 3.2. Угоди № 6070 від 29.07.2015 позивач клопотав про можливість уточнення показників Програми робіт шляхом внесення змін до п. 4 Програми робіт, уточнивши обсяг видобутку з « 50-150 м.куб.добу» на « 30-150 м.куб./добу», як це власне передбачено у Звіті про геолого-економічну оцінку, у зв`язку із чим додано два примірники проекту нової редакції Програми робіт та інші документи.

Проте листом від 20.07.2018 № 13857/03/12-18 позивачу повернуто його листа № 16 від 18.06.2018 із додатками, і без пояснення причин запропоновано подати нову заяву та нову Угоду про умови користування надрами за формою, яка затверджена наказом Держгеонадр від 09.07.2018 № 236.

Надалі, листом від 14.08.2018 №16019/03/14-18 позивача було повідомлено, що наказом від 02.08.2018 №266 прийнято рішення зупинити з 01.01.2018 дію спецдозволу у зв`язку з неусуненням порушень, виявлених під час проведення перевірки (невиконання обсягів видобутку питної води).

Зазначений наказ позивач вважає протиправним, як і бездіяльність відповідача у питанні щодо внесення змін до Програми робіт Угоди №6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами.

Також позивач наголошує, що у приписі не визначено спосіб усунення порушення. Зазначає, що про спосіб його виконання залишається лише здогадуватися, позаяк останній у 2018 році не має можливості збільшити видобуток води минулих періодів (2016 - 2017 роки).

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що позивач недотримався умов користування надрами в частині мінімального обсягу видобутку питної води. З огляду на те, що вимоги припису залишилися позивачем не виконаними, Держгеонадр обґрунтовано зупинило дію спеціального дозволу.

З приводу звернення позивача із запитом про порядок виконання вимог припису, відповідач зазначав, що надання роз`яснень, консультацій чи іншого юридичного супроводу щодо господарської діяльності надрокористувачів не входить до кола його обов`язків.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, насамперед виходив з того, що перевірка проведена із порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, на підставі наказу про проведення перевірки, підписаного неуповноваженою на те особою. Одночасно із цим, суди констатували, що в межах цієї справи позивачем припис окремо не оскаржується, проте, в контексті обставин цієї справи, суди зазначили, що цей документ не є юридично значимим, та відповідно, не створює будь-яких правових наслідків для цілей його виконання з боку позивача та для застосування в цілях прийняття оскаржуваного акту, позаяк складений особою, яка неуповноважена на проведення перевірки та, відповідно, складання припису. Проте, незважаючи на висновки про протиправність цього припису, суди проаналізували його зміст та дійшли висновку, що такий документ не відповідає принципу юридичної визначеності, оскільки не містить конкретизації норми, що порушена позивачев, а також спосіб його виконання.

По суті встановленого у ході перевірки порушення (недосягнення обсягу видобутку питної води у 2016 - 2017 роках), то суди попередніх інстанцій насамперед зазначили про те, що згідно із умовами Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина №1 Харківською області, строк проведення робіт, тобто період виконання, визначений одним періодом - «4 кв. 2015 року». Програма робіт не містить визначення періоду «з 4 кв. 2015 року», що б могло передбачати подальшу дію такого періоду у майбутньому та протягом невизначеного часу. Відтак, є безпідставними та необґрунтованими висновки відповідача щодо порушення позивачем мінімального обсягу видобутку питної води поза межами 4 кв. 2015 року. Також суди попередніх інстанцій констатували, що чинним законодавством не встановлено відповідальності за недотримання надрокористувачем мінімальних обсягів видобутку надр. Одночасно із цим, суди попередніх інстанцій також не встановили наявності порушень позивачем пунктів 1, 2, 5 частини другої статті 24 Кодексу України про надра, про які зазначив відповідач під час судового розгляду справи. За висновками судів обох інстанцій, само по собі недодержання мінімальних обсягів видобутку не призводить до нераціонального використання надр або погіршення їх стану, що б могло бути кваліфіковано як порушення обов`язків надрокористувача. Крім того, завдяки технологічним рішенням та застосуванню технологій, відбір води було зменшено, що вочевидь призводить до більш раціонального використання надр та видобутих корисних копалин, уникнення зайвого видобутку та скидання вод без їх застосування у господарських цілях, що не спростовано відповідачем в порядку частини другої статті 77 КАС України. Таким чином, за висновками судів обох інстанцій, позивач у даній ситуації діяв у напрямку більш раціонального використання надр, виконуючи обов`язки надрокористувача, а видобуток нижче запланованих обсягів, тобто прогнозних показників, був зумовлений об`єктивними обставинами та технологічною схемою, що не було враховано відповідачем та не може вважатися порушенням законодавства про надра.

З посиланням на пункт 7.3. Угоди про умови користування надрами, суди зазначили, що Держгеонадр зобов`язана своєчасно інформувати надрокористувача з питань, які віднесені до її компетенції і виникають стосовно виконання умов Дозволу та положень цієї Угод. Проте, отримавши два екземпляри проекту уточненої Програми робіт, а також обґрунтування необхідності уточнення показників видобування питної води, відповідач протиправно повернув вказані документи з формальних причин.

З огляду на те, що питання внесення змін до Програми робіт в частині обсягів видобування питної води залишилося не вирішеними, належним способом захисту порушених прав позивача, за висновками судів першої та апеляційної інстанції, є зобов`язання відповідача розглянути по суті пропозиції позивача, викладені листі від 18.06.2018 № 16.

Підсумовуючи викладене, суди обох інстанцій дійшли висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до неправильно вирішення справи по суті. Скаржник стверджує, що судами попередніх інстанцій неправильно надано оцінку обставинам справи та не враховано, що позивач не виконує взятих на себе зобов`язань з користування надрами, зокрема у 2016 - 2017 роках останній не забезпечив видобування питної води в мінімально обумовлених Програмою робіт обсягах. Таким чином, з огляду на порушення позивачем умов користування надрами, Держгеонадр зупиняючи дію спеціального дозволу, діяла у межах та у спосіб, визначених законом повноважень.

Що стосується позовних вимог про внесення змін щодо обсягів видобування питної води, то скаржник насамперед вказав про те, що ініціатором цього питання повинен бути виключно надрокористувач. Проте, за висновками скаржника, ТОВ «Усадьба-М» у належний спосіб не ініціювало питання внесення змін до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина №1 Харківською області. У той же час, надання роз`яснень, консультацій чи іншого юридичного супроводу щодо господарської діяльності надрокористувачів не входить до кола обов`язків Держгеонадр.

Позивач скористався правом на подачу відзиву на касаційну скаргу. Стверджує, що законодавством не встановлено відповідальності за недотримання надрокористувачами мінімальних обсягів видобування надр. Решта висновків судів обох інстанцій, на переконання позивача, також є обґрунтованими.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За правилами, встановленими частинами першою, другою статті 341 КАС України, Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, врегульовані Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174).

Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.

Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно із пунктом 9 цього Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Положеннями статті 16 Кодексу України про надра визначено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615).

В якості підстави для прийняття оскаржуваного наказу відповідач послався на підпункти 1, 4 пункту 22 Порядку №615.

Відповідно до підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

У разі визнання судом незаконним зупинення дозволу строк дії дозволу вважається таким, що автоматично продовжений на строк незаконного зупинення.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що зупинення дії спеціальних дозволів здійснюється в установленому Кабінетом Міністрів України порядку. Проте для ухвалення такого рішення мають бути правові підстави, що основуються на фактичних передумовах, достатніх і необхідних для обмеження права в користуванні надрами.

У спірному випадку, однією із підстав для зупинення дії спеціального дозволу від 29.07.2015 №6070 слугував висновок Держгеонадр про порушення надрокористувачем умов користування надрами, що виразилося у недотриманні ТОВ «Усадьба-М» мінімальних обсягів видобування питної води, встановлених Програмою робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина №1 Харківською області.

Верховний Суд у справі №810/2808/18 (постанова від 02.04.2021) зробив правовий висновок про те, що встановлений у Програмі робіт обсяг видобутку має орієнтований характер, а чинне законодавство, і зокрема Порядок №615, своєю чергою не встановлює відповідальності за недосягнення або перевищення запланованого обсягу видобутку.

Колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від запропонованого правового підходу щодо застосування норм права у схожих правовідносинах.

За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість висновків відповідача щодо порушення позивачем законодавства у сфері надрокористування.

Крім того, як правильно встановили суди обох інстанцій, відповідач наполягає на тому, що ТОВ «Усадьба-М» з 4 кв. 2015 року здійснює видобуток питної води менше, аніж передбачено Програмою робіт (50 -150 м.куб/добу). Проте, відповідно до Програми робіт, видобування складає обсяг куб. м./добу 50 - 150 із строком проведення робіт 4 кв. 2015. Тобто, Програма робіт не містить визначення періоду «з 4 кв. 2015», що б могло передбачати подальшу дію такого періоду у майбутнього та протягом невизначеного часу. Відтак, є правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про необґрунтованість доводів щодо порушення позивачем мінімального обсягу видобутку поза межами 4 кв. 2015 року.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обстави, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість зупинення дії спеціального дозволу з підстав порушення умов користування надрами (недотримання обсягів видобування питної води за період 2016 - 2017 роки).

Іншою підставою для зупинення дії спеціального дозволу відповідач визначив підпункт 4 пункту 22 Порядку №615 (невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища).

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Положеннями статті 7 цього Закону визначено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Відповідно до змісту припису, залишилися невиконаною вимога органу державного нагляду (контролю) щодо дотримання надрокоритсувачем обсягів видобутку питної води за періоди 2016 - 2017 роки.

Суди констатували, що у приписі відсутня вказівка на конкретні норми законодавства, порушення яких необхідно припинити. Крім того, у приписі також відсутній спосіб його виконання, зважаючи на те, що порушення є вже завершеним, і яким чином позивач у 2018 році має наростити видобуток води у необхідних обсягах за періоди 2016 - 2017 роки не зазначено.

Отже, зазначений документ має ознаки дефектності, що робить неможливим його виконання і, як наслідок, нівелює правове значення такого акта реагування суб`єкта владних повноважень.

Натомість позивач неодноразово звертався до відповідача із поясненнями щодо об`єктивних причин, що зумовили недосягнення у 2016 - 2017 роках видобутку питної води у обсягах 50 -150 м.куб/добу, а також із пропозиціями щодо внесення змін до Програми робіт в частині уточнення обсягів видобутку надр.

Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що позивач намагався усунути виявлені контролюючим органом правопорушення та здійснив усі належні для цього дії, в тому числі звернувся до відповідача із пропозицією щодо внесення змін із доданими матеріалами.

Вирішуючи питання внесення змін до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина №1 Харківською області в частині обсягів видобування питної води, колегія суддів зазначає таке.

Пунктом 10 Порядку №615 визначено, що невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода № 6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод.

У пункті 3.2. цієї угоди зазначено, що Програма робіт у цілому або окремі її показники, у разі потреби, можуть уточнюватись або змінюватись за взаємною згодою сторін у межах дії Дозволу та цієї Угоди.

Сторона, яка ініціює внесення змін та/або доповнень до Програми робіт, зобов`язана надати іншій стороні відповідні письмові обґрунтування (п. 3.3.).

Сторона, яка одержала від іншої сторони письмові обґрунтування та пропозиції щодо внесення змін/або доповнень до Програми робіт зобов`язана у місячний термін надати іншій стороні письмову вмотивовану відповідь щодо прийняття (відмови) пропозицій щодо внесення змін та/або доповнень до Програми робіт.

Внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів в порядку, встановленому пунктом 17 Порядку №615.

Проте, як встановили суди першої та апеляційної інстанцій, у першому випадку відповідач взагалі не відреагував на звернення позивача (лист №9 від 30.04.2018), хоча пунктом 7.3. Угоди про умови користування надрами передбачено, що Держгеонадра зобов`язана своєчасно інформувати надрокористувача з питань, які віднесені до його компетенції і виникають стосовно виконання умов Дозволу та положень цієї Угоди.

У другому випадку (лист від 18.06.2018 №16), отримавши два екземпляри проекту уточненої Програми робіт, в якій, серед іншого, було прописано видобування « 4 кв. 2015 - 2033 рік» « 30-150 м.куб./добу», а також обґрунтування необхідності уточнення показників Програми робіт, відповідач, відмовився їх розглядати та повернув вказані документи з формальних причин.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності правових підстав для задоволення позову у спосіб визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо нерозгляду питання внесення уточнення до Програми робіт та зобов`язання останнього розглянути по суті пропозиції ТОВ «Усадьба-М», викладені у листі від 18.06.2018 № 16 (№13006/02/12-18 від 23.06.2018) щодо внесення уточнень до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища «Озерянське» свердловина № 1 Харківської області, та додані до цього листа документи.

Суд касаційної інстанції наголошує, що крім зазначених у цій постанові доводів касаційної скарги, інших відповідач не наводить. Зокрема, не зазначає, які саме аргументи було проігноровано судами попередніх інстанцій, які обставини по справі судами попередніх інстанцій не з`ясовано та яким не надано оцінки під час ухвалення судових рішень.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позову є обґрунтованими.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Статтею 350 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 у справі №810/4986/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Кравчук