Ухвала

від 26.10.2022 по справі 560/9769/22

ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 560/9769/22

УХВАЛА

26 жовтня 2022 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючої-судді Гнап Д.Д., розглянувши адміністративну справу за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області до приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика" про зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області звернувся в суд з позовом до приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика", в якому просить:

- зобов`язати приватне акціонерне товариство "Хмельницька макаронна фабрика" привести у стан готовності захисну споруду - сховище № 84191, що знаходиться за адресою: вул. М. Кропивницького, 7 м. Хмельницький, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 16 вересня 2022 року відкрив провадження у цій адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

До суду надійшло клопотання приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика" про розгляд справи в порядку загального позовного провадження. В обґрунтування клопотання відповідач вказує, що ця справа є надзвичайно складною, оскільки частину сховища № 84191 розміщено на території земельної ділянки, яка знаходиться в постійному користуванні ОСББ "Виставковий".

Визначаючись щодо клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої, другої, третьої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.

Пунктом 10 частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що для цілей цього Кодексу справами незначної складності є інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

При цьому суд зазначає, що Кодексом адміністративного судочинства України суду надано право на власний розсуд вирішувати порядок позовного провадження, за якого буде розглядатися справа з урахуванням обмежень, зазначених у Кодексі.

Згідно із частиною другою статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Частиною четвертою статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах:

1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;

2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;

4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

З урахуванням наведеного та з огляду на те, що відповідачем у клопотанні не наведено вагомих аргументів щодо необхідності розгляду справи за правилами загального позовного провадження, не обґрунтовано неможливість розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, а також те, що ця справа не визначена справою, яка підлягає обов`язковому розгляду за загальними правилами позовного провадження, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

Крім того, практика Європейського суду з прав людини, яка в силу положень статті 17 Закону України від 23.02.2006 року № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" є джерелом права, з питань гарантій публічного характеру провадження у судових органах в контексті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не у кожному випадку (рішення від 8 грудня 1983 року у справі "Ахеп v. Germany", заява № 8273/78, рішення від 25.04.2002 року "Varela Assalino contre le Portugal", заява № 64336/01). Так, y випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку Європейського суду з прав людини, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (не в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами необхідно було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.

Водночас положення Кодексу адміністративного судочинства України гарантують права учасників справи безпосередньо знайомитись з матеріалами справи, зокрема, і з аргументами іншої сторони та інших учасників та реагувати на ці аргументи відповідно до процесуального законодавства.

Приватним акціонерним товариством "Хмельницька макаронна фабрика" надіслало до суду клопотання про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Виставковий", Хмельницьку міську раду та Хмельницьку обласну державну адміністрацію.

Вирішуючи вказане клопотання, суд враховує таке.

Згідно з частиною другою статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Оскільки предметом спору є зобов`язання відповідача привести у стан готовності захисну споруду - сховище № 84191, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 року, рішення у справі не впливає на права або обов`язки об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Виставковий", Хмельницької міської ради та Хмельницької обласної державної адміністрації.

Враховуючи викладене, у задоволенні клопотання відповідача про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, слід відмовити.

До суду надійшло клопотання приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика" про залишення позову без розгляду, в якому зазначено про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді у цій справі. Також вказано, що розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя.

Розглянувши клопотання відповідача про залишення позову без розгляду, судом встановлено наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У рішенні від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відтак суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі Менчинська проти Російської Федерації (заява №42454/02, пункт 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

Водночас Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та підтримана Верховним судом у Постанові від 28 січня 2021 року № 380/3398/20.

У справі, що розглядається, прокурор зазначив, що подання цієї позовної заяви спрямоване на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я у разі активних військових дій на території міста Хмельницький. Також позивач у позовній заяві вказав, що органи ДСНС відповідно до наданих їм повноважень можуть звернутися із позовом про повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, однак Кодекс цивільного захисту України та Положення про ДСНС не передбачають повноваження у органів ДСНС на звернення до суду із позовом про зобов`язання привести захисну споруду у готовий до використання стан.

Враховуючи вищенаведені положення законодавства, наведене обґрунтування позивача є сумісним з розумінням інтересів держави.

Разом із тим, суд звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 17 липня 2019 року у справі № 0440/7154/18, відповідно до яких прокурор може звернутися до суду в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.

Органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках, передбачених положеннями Кодексу цивільного захисту України.

Ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії.

Заступник прокурора в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій може звертатись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання вжити заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Враховуючи викладене, у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позову без розгляду слід відмовити.

Керуючись статтями 248, 256, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

у задоволенні клопотання приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика" про розгляд справи у порядку загального позовного провадження - відмовити.

У задоволені клопотання приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика" про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - відмовити.

У задоволенні клопотання приватного акціонерного товариства "Хмельницька макаронна фабрика про залишення позову без розгляду - відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала оскарженню не підлягає. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Головуюча суддя Д.Д. Гнап