Постанова

від 25.10.2022 по справі 640/12755/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/12755/20 Суддя (судді) першої інстанції: Іщук І.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Собківа Я.М.

При секретарі: Шепель О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Вінницької міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області до Кабінету Міністрів України, треті особи - Вінницька міська рада, ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним розпорядження і зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Гавришівська сільська рада Вінницького району Вінницької області (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), третя особа Вінницька міська рада (третя особа), в якій просила суд (з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог):

- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06 травня 2020 року «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади та зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області чи застосувати більш ефективний спосіб захисту прав позивача;

- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від №707-р 12 червня 2020 року «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області та зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Переліку територіальних громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських територіальних громад з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що приймаючи Розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06 травня 2020 року «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», відповідач вийшов за межі своєї компетенції, адже ні Законами України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ні будь-яким іншим законодавством не передбачене право Кабінету Міністрів України вирішувати питання утворення чи ліквідації органів місцевого самоврядування.

На думку позивача, відповідач порушив пункт 1 частини 1 статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», згідно з яким у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування, оскільки Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» чи будь-який інший Закон не передбачає право Кабінету Міністрів України здійснювати приєднання однієї територіальної громади до іншої, а тому приймаючи оскаржуване розпорядження відповідач діяв у спосіб, що не передбачений Конституцією і Законами України.

Оскаржуваними розпорядженням створюється Вінницька міська об`єднана територіальна громада з територіальних громад позивача у недобровільний спосіб. Позивач стверджує, що жодних консультацій в порушення п.п. 13-14 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою КМУ № 214 від 08 квітня 2015 року, не проводилося, принаймні йому про них нічого не відомо. Він також не надавав своєї згоди на визначення міста Вінниця адміністративним центром спроможної територіальної громади. Крім того, спроможність Гавришівської ОТГ підтверджується відповідними розрахунками. Відповідно до зазначеної вище Методики було проведено оцінку спроможності, що засвідчила стійкі середні показники громади. В сумі, числове значення спроможності 3,5 (середній рівень). Для того, щоб уникнути зайвих спекуляцій з приводу спроможності Гавришівсьокї ОТГ, слід звернути увагу на те, що її рівень спроможності є найкращим у Вінницькому районі, а на її території діє звалище твердих побутових відходів, що обслуговує в т. ч. м. Вінницю; військова частина НОМЕР_1 , 456-та бригада транспортної авіації імені Дмитра Майбороди. Спроможність Гавришівсьокї ОТГ підтверджується рішенням Вінницької обласної ради № 785 від 05 березня 2019 року, до якої додано паспорт Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади з відповідними показниками.

Позивачем наголошено на тому, що Вінницька обласна державна адміністрація абсолютно проігнорувала дане рішення Вінницької обласної ради, яке було прийняте за наслідком розгляду її подання, адже не передала його на затвердження до Кабінету Міністрів України. Натомість, 14 лютого 2020 року Вінницька обласна державна адміністрація подала до Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області, в якому взагалі не наведено мотивів, з яких території, що увійшли до складу Гавришівської ОТГ є менш спроможними у її складі, ніж у складі Вінницької міської ОТГ, чим прямо порушено вимоги Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методику формування спроможних територіальних громад.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року даний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06 травня 2020 року «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади.

Визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від №707-р 12 червня 2020 року «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

За результатами розгляду справи судом першої інстанції було встановлено порушення порядку добровільного об`єднання громадян Гавришівської сільської ради, а також те, що оскаржувані розпорядження впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Кабінет Міністрів України - звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити у повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Вимоги апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що оскаржувані розпорядження прийняті Урядом в межах повноважень, в установленій законом формі, з дотриманням вимог Конституції України та законів України. Визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками зазначених консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Згідно з приписами спеціального законодавства, одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад у будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад. Перспективний план об`єднання територіальних громад Вінницької області, затверджений оскаржуваним розпорядженням, не є перешкодою для добровільного об`єднання Гавришівської громади в іншому форматі, чи відмови від такого.

Також не погодившись з рішенням суду, третя особа - Вінницька міська рада - звернулася з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та нову постанову, якою в заяву Вінницької міської ради від 04 лютого 2021 року про відмову від позову задовольнити та закрити провадження у справі № 640/12755/20 за позовом Гавришівської сільської ради до Кабінету Міністрів України за участю третьої особи - Вінницької міської ради, про визнання протиправними та нечинними розпоряджень, зобов`язанням вчинити дії, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року замінено позивача - Гавришівську сільську раду Вінницького району Вінницької області на його правонаступника Вінницьку міську раду.

Прийнято відмову Вінницької міської ради від адміністративного позову.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року визнано нечинним.

Провадження у справі за адміністративним позовом Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області до Кабінету Міністрів України, третя особа Вінницька міська рада про визнання протиправним та нечинним розпорядження і зобов`язання вчинити дії - закрито.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 липня 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року у справі №640/12755/20 скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року прийнято справу до провадження та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2022 року залучено до участі у справі ОСОБА_1 у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно задовольнити, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що Вінницькою обласною державною адміністрацією у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, згідно якого Гавришівську територіальну громаду Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця.

06 травня 2020 року Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження №512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», згідно з яким Гавришівську територіальну громаду Вінницького району Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця.

В подальшому, на підставі вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 12 червня 2020 року №707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області», згідно якого Гавришівську територіальну громаду Вінницького району Вінницької області (надалі -Гавришівська сільська рада) передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця.

Не погоджуючись з рішеннями відповідача щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, згідно якого Гавришівську, Стадницьку, Великокрушлинецьку, Малокрушлинецьку територіальні громади Вінницького району Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку вищевикладеним обставинам справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов невірного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову, виходячи з такого.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року за № 794-VII (надалі Закон №794-VII).

Згідно ч.1-3 статті 3 Закону №794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями ч.1 статті 19 Закону №794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Приписи частини 2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №280/97-ВР) визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон України №157-VIII).

Згідно ч.1 статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

За ч. 1 статті 8 Закону України №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

За правилами статті 11 цього Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Відповідно до пункту 1 цієї Методики вона визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Згідно абзацу 2 пункту 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України №157-VIII об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункту 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7 та 8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно пункту 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

При цьому, в силу положень пункту 16 Методики, проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, аналіз змісту положень Закону України №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Вказана правова позиція висловлювалася і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання. На цьому наголосив Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18.

Крім того, у постанові від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом України №157-VIII не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

Надаючи оцінку Методиці у розрізі відповідності її принципу добровільності об`єднання територіальних громад та недопущенні обмеження прав таких громад, Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 10 січня 2019 року у справі №826/13687/17 зазначив, що одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону. Серед цих умов, визначених статтею 4 Закону України №157-VIII, немає вказівки на відповідність Методиці та перспективному плану при об`єднанні громад.

З наведеного суд апеляційної інстанції у справі №826/13687/17 дійшов висновку, що при прийнятті КМ України постанови від 08 квітня 2015 року №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» було дотримано вимоги Конституції України та Закону України №157-VIII.

З огляду на викладене колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за такого правового регулювання оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для вказаної територіальної громади.

Так, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписи частини 1 та 2 статті 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, повинні відповідати підставам позову та його змісту.

Згідно статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі №9901/153/20, постанови Верховного Суду від 23 лютого 2021 року у справі № 826/12456/18, від 17 лютого 2021 року у справі №815/310/17, від 16 лютого 2021 року у справі №320/950/19, від 28 січня 2021 року у справі №815/1067/17).

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Разом з тим, оскільки територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена, то оскаржуване розпорядження не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для позивача, що не було враховано судом першої інстанції.

Щодо посилання скаржника в апеляційній скарзі на відсутність у позивача права на звернення до суду із вказаним позовом, внаслідок чого останній підлягає залишенню без розгляду, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що відповідно до статті 18-1 Закону України №280/95-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. У справі, що переглядається, позивач діє як представник територіальної громади, оскаржуючи рішення суб`єкта владних повноважень - КМ України, що стосується інтересів цієї громади.

В даному спорі орган місцевого самоврядування представляє інтереси територіальної громади, а тому діє на реалізацію наданих йому функцій.

Подібна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 03 червня 2021 року у справі №120/2799/20-а.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для задоволення позову з огляду на те, що визначений позивачами предмет спору не має впливу на їх права, інтереси чи обов`язки, судова колегія приходить до висновку про помилковість висновку місцевого суду про обґрунтованість позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи частини 1 статті 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 317, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Вінницької міської ради - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року - скасувати.

В задоволенні адміністративного позову Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області до Кабінету Міністрів України, треті особи - Вінницька міська рада, ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним розпорядження і зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 25 жовтня 2022 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Є.І. Мєзєнцев

Я.М. Собків