Постанова

від 03.11.2022 по справі 560/1582/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 560/1582/20

адміністративне провадження № К/9901/26813/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року у складі судді Петричковича А.І. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Білої Л.М. (головуючий), суддів: Курка О. П., Гонтарука В. М. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне"</a> (далі - ТОВ "Закупне") до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про визнання протиправними та скасування листів, визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ТОВ "Закупне" звернулось до суду з позовом в якому просило:

- визнати протиправними та скасувати листи Держгеонадр України від 12.09.2019 №18950/01/12-19 та від 23.10.2019 №21497/03/12-19;

- визнати протиправною бездіяльність Держгеонадра України щодо неприйняття рішення у формі наказу за результатами розгляду заяви зареєстрованої 07.08.2019 за №5856/02/12-19;

- зобов`язати Дердгеонадра України прийняти рішення у формі наказу про надання ТОВ "Закупне" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування вапняків для випалювання на вапно на Закупнянському родовищі (ділянка "Гора "Довга") з датою видачі - 26 жовтня 2019 року.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що існували обставини, які на переконання позивача, свідчать про свавільне використання відповідачем дискреційних повноважень та відсутність наміру здійснювати об`єктивний та неупереджений розгляд заяви ТОВ "Закупне" про надання спеціального дозволу на користування надрами.

2. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 28 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року, позов задовольнив частково.

Визнав протиправним вирішення Держгеонадрами України заяви ТОВ "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону №17 від 30.07.2019 листами №18950/01/12-19 від 12.09.2019 та №21497/03/12-19 від 23.10.2019.

Зобов`язав Держгеонадра України вирішити по суті заяву ТОВ "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону №17 від 30.07.2019, відповідно до вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Плярядок №615), з врахуванням встановлених обставин у цій справі.

У задоволенні інших вимог відмовив.

Суд першої інстанції справу відніс до справ незначної складності на підставі пункту 20 частини першої статті 4, частини другої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і розглянув за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

2.1 Суди попередніх інстанцій, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що в спірних правовідносинах має місце бездіяльність відповідача стосовно не вирішення заяви ТОВ "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону №17 від 30.07.2019, оскільки відповідач не прийняв рішення згідно пункту 9 Положення про Державну службу геології та надр України і пункту 25 Порядку №615, адже не прийняв наказ про надання чи відмову в наданні дозволу.

При цьому, суд першої інстанції зауважив, що в суду відсутні підстави зобов`язувати відповідача видати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування вапняків, так як це є дискреційними повноваженнями відповідача.

3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що покладені в основу прийнятих рішень:

3.1 07.08.2019 (вх. №15856/02/12-19) на адресу Держгеонадр України надійшла заява ТОВ "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування вапняків для випалювання вапна (корисної копалини місцевого значення) на Закупнянському родовищі (ділянка Гора "Довга").

3.2 14.08.2019 відповідач у відповідності до вимог пункту 9 Порядку №615 направив матеріали заяви позивача до Закупнянської сільської ради, Чемеровецької районної ради та до Мінприроди, яке листом №5/4-11/9832-19 від 02.09.2019 повідомило Держгеонадра України про зауваження, а саме, що "план підрахунку не відповідає Порядку".

3.3 Відповідач листом №18950/01/12-19 від 12.09.2019 повернув заяву позивача з доданими документами, відповідно до пункту 25 Порядку №615.

3.4 10.10.2019 позивач звернувся до відповідача із листом про повторний розгляд його документів.

3.5 Листом за №21497/03/12-19 від 23.10.2019 відмовлено позивачу з інших причин: не надано дві копії заяви з доданими документами у електронній формі, як передбачено пунктом 8 Порядку №615; відсутні результати оцінку впливу на довкілля (звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення), додаток 1 Порядку.

4. Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

4.1 Відповідач подав касаційну скаргу на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28.05.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2020. Просить оскаржені судове рішення скасувати, ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій застосували норми Порядку №615 без врахування правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 16.04.2020 по справі №826/6873/16. Крім того, вказує, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм Порядку №615 у справах, де предметом позову є зобов`язання Держгеонадра України видати дозвіл на користування надрами. Також зазначено про порушення норм процесуального права - помилкове віднесення вказаної адміністративної справи до категорії справ незначної складності.

4.2 Позивач відзив на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

5. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

6. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7. Пунктом 2 Порядку №615 встановлено, що дозволи надаються Держгеонадрами України переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами України, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

8. Згідно підпункту 1 пункту 8 цього Порядку без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

9. Відповідно до абзаців 20, 26 цього пункту для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінприроди, передбачених пунктом 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.

10. Отже, обов`язком надрокористувачів для отримання дозволу на користування надрами є подання відповідної заяви з доданими до неї документами. Суди попередніх інстанцій встановили, що у спірних правовідносинах заява з документами для надання дозволу позивачем були подані.

11. Пунктом 19 цього Порядку визначено, що підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є: подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку; наявність інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні; відмова органів, зазначених в абзацах другому і третьому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування; наявність зауважень Мінприроди щодо надання дозволу відповідно до природоохоронного законодавства, передбачених пунктом 25 цього Порядку.

12. Пунктом 25 Порядку №615 визначено, що про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Наказ Держгеонадр України та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

13. Системний аналіз вказаних норм права свідчить про те, що за наслідками розгляду заяви про надання дозволу на користування надрами Держгеонадра приймає рішення у разі відмови надати дозвіл.

14. У силу пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 (далі - Положення №1174), Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

15. Пунктом 4 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

16. Пунктом 9 цього Положення встановлено, що Держгеонадра України у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінекоенерго видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

17. Отже, з урахуванням норм Положення №1174, формою рішення, у тому числі й при відмові в наданні дозволу на користування надрами, є наказ Держгеонадра.

18. У справі, яка розглядається, суди встановили, що відповідач за результатами розгляду заяви позивача не приймав відповідного рішення у вигляді наказу, у зв`язку із чим Держгеонадрами порушена процедура, встановлена Порядком №615, Положенням №1174, тобто відповідач як суб`єкт владних повноважень діяв не у спосіб, що передбачений законодавством, що свідчить про протиправність дій відповідача з повернення заяви з доданими до неї документами листами.

19. За подібних правовідносин аналогічну правову позицію висловлено Верховним Судом у постанові від 10.01.2019 (справа №804/6947/15) і колегія суддів Касаційного суду не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції. Суди попередніх інстанцій спір у справі також вирішили відповідно до вказаної правової позиції Верховного Суду.

20. Посилання відповідача на не врахування судами попередніх інстанцій правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.12.2021 (справа №826/6873/16), колегією суддів Касаційного суду до уваги не приймається, оскільки судове рішення у ній постановлене за інших фактичних обставин справи. У вказаній справі спірним питанням було застосування норм Порядку №615 під час зміни правового регулювання підстав для надання дозволу на користування надрами після подання відповідної заяви з урахуванням норм статті 58 Конституції України щодо дії норм права в часі. У справі ж яка розглядається предметом позову є протиправність дій відповідача щодо неналежного розгляду поданих документів та прийняття рішення не у встановленій формі.

21. Також не заслуговують на увагу доводи відповідача щодо відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм Порядку №615 у справах, де предметом позову є зобов`язання Держгеонадра видати дозвіл на користування надрами. Вказане питання неодноразово було предметом судового розгляду Верховним Судом, яким сформовано сталу правову позицію, суть якої полягає у тому, що у разі визнання протиправними дій щодо відмови у видачі дозволу належним способом захисту порушеного права буде зобов`язання Держгеонадра розглянути подану заяву по суті з урахуванням позиції суду, викладеної у судових рішеннях. Зокрема про це зазначено у постановах Верховного Суду від 02.10.2019 (справа №826/1236/17), від 06.10.2022 (справа №826/10083/14).

22. Щодо доводів Держгеонадра про порушення вимог процесуального закону, які полягали в тому, що цю справу суд помилково відніс до категорії справ незначної складності і розглянув за правилами спрощеного позовного провадження, колегія суддів зазначає таке.

23. Згідно частини першої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності. За частиною другою цієї статті за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті. А частиною третьою статті 257 КАС України встановлено, що при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження. Водночас, згідно з частиною четвертою статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

24. Подібні що й у частині четвертій статті 257 КАС України положення містить також частина четверта статті 12 КАС України. Водночас відповідно до пункту 10 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження. Частиною п`ятою статті 12 КАС України встановлено, що умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом.

25. Насамперед, варто зауважити, що у цій справі під час прийняття ухвали про відкриття провадження суд першої інстанції не ухвалював рішення про віднесення справи до справ незначної складності. Ухвалою від 31.03.2020 суд ухвалив розглядати цю справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

26. Водночас, аналіз зазначених вище норм статей 12, 257 КАС України, а також норм статті 242 цього Кодексу свідчить, що ухвала суду про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження повинна містити мотиви, з яких суд прийшов до переконання про її розгляд за такими правилами. Проте ухвала суду від 31.03.2020 таких мотивів не містить, що свідчить про безпідставне вирішення питання розгляду цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження та порушення судом першої інстанції норм статті 257, 242 КАС України.

27. Однак, згідно пункту 2 частини другої статті 353 КАС України розгляд у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд за умови, що на це посилається скаржник у касаційній скарзі, а також якщо такий розгляд унеможливив встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

28. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили всі обставини справи, а учасники справи не були позбавлені права наводити свої доводи в обґрунтування позовних вимог і заперечень проти позову та надавати відповідні докази та скористались такими правами. При цьому жоден з учасників справи, зокрема, і особа, яка подала касаційну скаргу, не наполягав на розгляді цієї справи за правилами загального позовного провадження у порядку, визначеному статтею 260 КАС України. Тому, з огляду на приписи частини другої статті 351 КАС України про те, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення, зазначені вище порушення норм процесуального права не можуть бути підставою для скасування чи зміни оскаржених судових рішень.

29. За наведених обставин, суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального права та обґрунтовано дійшли висновку про задоволення позовних вимог.

30. Судові рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують. Зазначене є, відповідно до частини першої статті 350 КАС України, підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржених судових рішень - без змін.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року по справі №560/1582/20 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: О.П. Стародуб С.М. Чиркін