Постанова

від 14.09.2020 по справі 560/1582/20

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/1582/20 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Петричкович А.І.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

14 вересня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Курка О. П. Гонтарука В. М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування листів, визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В березні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Закупне" звернулось до суду з позовом в якому просило:

- визнати протиправними та скасувати листи Державної служби геології та надр України від 12.09.2019 №18950/01/12-19 та від 23.10.2019 №21497/03/12-19;

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо неприйняття рішення у формі наказу за результатами розгляду заяви зареєстрованої 07 серпня 2019 за №5856/02/12-19, та зобов`язати Державну службу геології та надр України прийняти рішення у формі наказу про надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Закупне" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування вапняків для випалювання на вапно на Закупнянському родовищі (ділянка "Гора "Довга") з датою видачі - 26 жовтня 2019 року.

Підставою звернення до суду слугували обставини, які на переконання Товариства, свідчать про свавільне використання відповідачем дискреційних повноважень та відсутність наміру здійснювати об`єктивний та неупереджений розгляд заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне" про надання спеціального дозволу на користування надрами.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним вирішення Державною службою геології та надр України заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону №17 від 30.07.2019 листами №18950/01/12-19 від 12.09.2019 та №21497/03/12-19 від 23.10.2019.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України вирішити по суті заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону №17 від 30.07.2019, відповідно до вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ України від 30.05.2011 № 615, з врахуванням встановлених обставин у цій справі.

В решті вимог відмовлено.

Не погодившись з зазначеним судовим рішенням в частині задоволених позовних вимог, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року та прийняти нове рішення в цій частині, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги відповідач, заперечуючи вірність висновків суду першої інстанції, відзначив, що позивач неодноразово повідомлявся про необхідність врахування зауважень відповідача та усунення виявлених недоліків у документах, наданих для отримання спеціального дозволу на користування надрами, в результаті чого заява Товариства буде негайно розглянута з подальшим прийняттям відповідного рішення по ній. Також апелянт посилається на дискреційний характер повноважень відповідача у контексті позовних вимог та відсутність у адміністративного суду повноважень перебирати на себе вказані функції.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечив проти обґрунтованості аргументів відповідача, як таких, що є неприйнятними, оскільки спрямовані переважно на обґрунтування неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження Держгеонадр України без наведення конкретних доказів правомірності дій відповідача в спірній ситуації.

Враховуючи, що оскаржуване в межах даної справи рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження, розгляд апеляційної скарги, в силу приписів п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду слід залишити без змін, з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 07.08.2019 (вх. №15856/02/12-19) на адресу Державної служби геології та надр України надійшла заява Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування вапняків для випалювання вапна (корисної копалини місцевого значення) на Закупнянському родовищі (ділянка Гора "Довга").

14.08.2019 року відповідач у відповідності до вимог п. 9 Порядку №615 направив матеріали заяви позивача до Закупнянської сільської ради, Чемеровецької районної ради та до Мінприроди, яке листом №5/4-11/9832-19 від 02.09.2019 повідомило Державну службу геології та надр України про зауваження, а саме, що "план підрахунку не відповідає Порядку".

Відповідач листом №18950/01/12-19 від 12.09.2019 повернув заяву позивача з доданими документами, відповідно до п.25 Порядку №615.

Позивач 10.10.2019 року звернувся до відповідача із листом про повторний розгляд його документів.

Листом за №21497/03/12-19 від 23.10.2019 відмовлено позивачу з інших причин: не надано дві копії заяви з доданими документами у електронній формі, як передбачено п.8 Порядку; відсутні результати оцінку впливу на довкілля (звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення), додаток 1 Порядку.

Вважаючи дії відповідача неправомірними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку має місце бездіяльність відповідача стосовно невирішення заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Закупне" про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону №17 від 30.07.2019, оскільки відповідач не прийняв рішення згідно п. 9 Положення про Державну службу геології та надр України і п. 25 Порядку №615, адже не прийняв наказ про надання чи відмову у наданні дозволу.

При цьому, суд першої інстанції зауважив, що у суду відсутні підстави зобов`язувати відповідача видати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування вапняків, так як це є дискреційними повноваженнями відповідача.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

При цьому, суд апеляційної інстанції не надає оцінку висновкам суду першої інстанції в частині відмовлених позовних вимог, оскільки останні не є предметом оскарження в межах апеляційної скарги позивача.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відносини щодо забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, регулюються Кодексом України про надра.

Згідно статті 4 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

В силу пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 (надалі - Положення №1174, в редакції чинній на час виникнення спору), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується на реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Держгеонадра України, який здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Пунктом 4 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Пунктом 9 Положення №1174 визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінекоенерго видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Відповідно до п. 15 Положення №1174 Держгеонадра є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Казначейства.

Отже, Держгеонадра реалізує свої повноваження (завдання) шляхом видання наказів і в тому числі щодо надання в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, що відповідач протиправно проігнорував, чим порушив права позивача, Положення про Державну службу геології та надр України та Конституцію України.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу, внесення змін до нього врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (Порядок №615).

Положеннями пункту 8 Порядку № 615 (в редакції чинній на час виникнення спору) визначено, що для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінприроди, передбачених пунктом 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.

Згідно з положень пункту 9 Порядку № 615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, зокрема, з:

Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин;

відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення.

Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.

Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган з питань надання дозволу, не пізніше ніж протягом семи робочих днів з дня реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

Згідно з абзацу 7 пункту 25 Порядку № 615 наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.

Крім цього, згідно з пункту 25 Порядку № 615 з метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї.

До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється Держгеонадрами, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджуються органом з питань надання дозволу за погодженням з Мінприроди.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що отриманню спеціального дозволу на користування надрами має передувати визначена законодавством процедура, дотримання якої усіма суб`єктами таких правовідносин є обов`язковим.

Як встановлено з матеріалів справи та не заперечувалось сторонами, позивач звернувся до відповідача з заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування вапняків для випалювання на вапно на Закупнянському родовищі (ділянка "Гора "Довга"), яка була зареєстрована відповідачем 07.08.2019 за №15856/02/12-19.

14.08.2018 Державна служба геології та надр України направила матеріали до Закупнянської сільської, Чемеровецької районної рад та Мінприроди для надання пропозицій.

02.09.2019 Закупнянською сільською радою, і 27.09.2019 Чемеровецькою сільською радою прийняті рішення про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами.

02.09.2019 Мінприроди направило Державної служби геології та надр України лист №5/4-11/9832-19 із зауваженнями щодо надання спеціального дозволу.

Відповідач 12.09.2019 листом за №18950/01/12-19 повернув позивачу його заяву та комплект документів.

Вважаючи вказані дії відповідача неправомірними, позивач звернувся до Державної служби геології та надр України з листом №25 від 10.10.2019 про повторний розгляд заяви, в якому вказав на допущені відповідачем порушення.

23.10.2019 Державна служба геології та надр України листом №21497/03/12-19 відмовила позивачу у наданні позивачу спеціального дозволу з причин: не надано копії заяви з доданими до неї документами у електронній формі, як передбачено п. 8 Порядку; відсутні результати оцінки впливу на довкілля та планова діяльність (звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення) додаток 1 до Порядку.

Таким чином, за матеріалами справи, відповідач за результатами розгляду заяв позивача не приймав відповідного рішення у вигляді наказу, у зв`язку із чим ним порушена процедура, встановлена Порядком № 615, відповідно, відповідач як суб`єкт владних повноважень діяв не у спосіб, що передбачений законодавством, що свідчить про протиправність дій відповідача з повернення заяви з доданими до неї документами.

Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 10.01.2019 № 804/6947/15.

Щодо твердження апелянта про втручання суду у його дискреційні повноваження, колегія суддів зазначає наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Колегія суддів вважає, що посилання апелянта, що таке рішення призведе до втручання у його дискреційні повноваження, які виходять за межі завдань адміністративного судочинства, не заслуговують на увагу, оскільки в даному випадку судом першої інстанції надано оцінку діям відповідача при вирішенні заяв позивача щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме встановлено бездіяльність відповідача при вирішенні цього питання. Однак, суд першої інстанції ніяким чином не підміняв державний орган, який наділений відповідними функціями, що відносяться до його виключної компетенції, про що прямо зазначено в оскаржуваному судовому рішенні.

Верховний Суд України у постанові від 16.09.2015 року по справі № 21-1465а15 наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Цей підхід став усталеним в судовій практиці.

Отже колегія суддів вважає, що суд першої інстанції застосував той спосіб захисту, який є ефективним і не вбачає у цьому втручання суду у повноваження відповідача.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 06.03.2019 року по справі №200/11311/18-а, від 21.03.2019 року по справі №817/498/17, від 31.07.2019 року по справі №826/23816/15 та відповідно до частини 5 ст. 242 КАС України, підлягає врахуванню судом при розгляді цієї справи.

З аналізу матеріалів справи та норм права, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції.

При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М. Судді Курко О. П. Гонтарук В. М.