Постанова

від 10.11.2022 по справі 809/1175/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 809/1175/18

адміністративне провадження № К/9901/6589/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року (головуючий суддя Остап`юк С.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (колегія суддів у складі: Носа С. П., Кухтея Р.В., Шевчук С. М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Арсенал сіті» до Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Арсенал сіті» звернулось до суду з позовом до Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним та скасування частини пункту 1 рішення № 68-18 від 20.02.2018 про затвердження детального плану території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О.Сорохтея - Національної Гвардії у м. Івано-Франківську, а саме в частині речення «в межах орендованих земельних ділянок 2610100000:20:004:0151, 2610100000:20:004:0152».

В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що відповідачем протиправно, в порушення норм законодавства, з перевищенням своїх повноважень, пунктом 1 рішення Івано-Франківської міської ради «Про затвердження детального плану території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О.Сорохтея -Національної Гвардії у місті Івано-Франківську» за №68-18 від 20.02.2018, затверджено детальний план території виключно в межах двох орендованих позивачем земельних ділянок 2610100000:20:004:0151, 2610100000:20:004:0152, що завдає шкоди правомірним очікуванням позивача щодо вчинення відповідачем певних дій відповідно до прийнятого рішення на розроблення детального плану території, тобто правомірні сподівання на здійснення запланованого розвитку території міста не справдились.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення вісімнадцятої сесії сьомого демократичного скликання Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області за №68-18 від 20.02.2018 «Про затвердження детального плану території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О.Сорохтея -Національної Гвардії у місті Івано-Франківську». Зобов`язано Івано-Франківську міську раду Івано-Франківської області розглянути детальний план території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О.Сорохтея -Національної Гвардії у місті Івано-Франківську та прийняти рішення відповідно до частини 8 статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зобов`язано Івано-Франківську міську раду Івано-Франківської області невідкладно, після набрання рішенням законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. Стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю АРСЕНАЛ СІТІ за рахунок бюджетних асигнувань Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області сплачений судовий збір в розмірі 1 762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) гривні та витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 23 000 (двадцять три тисячі) гривень.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року скасовано в частині стягнення на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «АРСЕНАЛ СІТІ» витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 23 000 (двадцять три тисячі) гривень та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовлено. Абзац 3 резолютивної частини доповнено «в строк не пізніше 30 календарних днів з дати набрання законної сили даного рішення». В решті постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року в справі № 809/1175/18 залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що позивач, приймаючи спірне рішення діяв у спосіб, передбачений законодавством та у межах своїх повноважень. Крім того зазначив, що позивач обрав неналежний спосіб захисту, так як спірне рішення не порушує його права та інтереси, а твердження про вибіркове затвердження частини містобудівної документації не обґрунтовано належними доказами.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Ухвалою Верховного Суду від 18 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.

Як установлено судами попередніх інстанцій, 03.03.2017 між Державним підприємством Державний інститут проектування міст «Містопроект», Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Арсенал сіті» укладено Договір на виготовлення містобудівної документації за №МД/1400-12/18-2017.

Згідно Договору на виготовлення містобудівної документації за №МД/1400-12/18-2017 Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради доручає, а Державне підприємство Державний інститут проектування міст «Містопроект» приймає на себе зобов`язання виконати містобудівну документацію на об`єкт: «Детального плану території в межах вулиць Є. Коновальця - В. Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у м. Івано-Франківську», відповідно до вихідних даних на проектування, що надаються Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради.

Державним підприємством Державний інститут проектування міст «Містопроект» виконано умови вказаного договору та передано Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради Детальний план території в межах вулиць Є. Коновальця - В. Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у м. Івано-Франківську, який охоплює територію 76, 82 га, що підтверджується актом №67-12 від 02.04.2018 здачі-приймання виконаних проектних, вишукувальних та додаткових робіт за вказаним договором та накладною за №39 від 19.04.2018.

20.02.2018, на вісімнадцятій сесії сьомого демократичного скликання Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, прийнято рішення «Про затвердження детального плану території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у місті Івано-Франківську» за №68-18, пунктом 1 якого затверджено детальний план території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у місті Івано-Франківську в межах орендованих земельних ділянок ТзОВ «Арсенал сіті» (кадастрові номери земельних ділянок - 2610100000:20:004:0151, 2610100000:20:004:0152).

Вважаючи протиправним вибіркове затвердження плану території лише в межах двох земельних ділянок позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що детальний план території, який є містобудівною документацією, що визначає планувальну організацію та розвиток території, не може затверджуватись вибірково, для окремої частини проектованої території, є комплексною містобудівною документацією на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування закріплено у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі- Закон №280/97-ВР ).

Статтею 2 указаного Закону закріплено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (стаття 25 Закону №280/97-ВР).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження, зокрема, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; проведення громадського обговорення містобудівної документації; б)делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу (стаття 31 Закону №280/97-ВР).

Зі змісту статті 59 Закону №280/97-ВР вбачається, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Закон України Про основи містобудування від 16.11.1992 № 2780-XII (далі- Закон № 2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини визначено.

Статтею 12 указаного Закону визначено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Місцеві ради вирішують інші питання у сфері містобудування відповідно до закону, а також можуть делегувати вирішення питань, що належать до їх компетенції, своїм виконавчим органам або відповідним місцевим державним адміністраціям.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Питання у сфері містобудування, віднесені до компетенції сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, можуть розглядатися на засіданнях громадських та архітектурно-містобудівних рад, утворених відповідно до законодавства.

Отже, право прийняття радою рішення, зокрема, про затвердження детальних планів територій закріплено Законом 2780-XII та Законом №280/97-ВР.

Як убачається з матеріалів справи, позивачем замовлено розроблення детального плану території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у місті Івано-Франківську, який в подальшому передано на розгляд раді.

За результатами його розгляду 20.02.2018 міською радою прийнято рішення «Про затвердження детального плану території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у місті Івано-Франківську» за №68-18, пунктом 1 якого затверджено детальний план території в межах вулиць Євгена Коновальця - Чорновола - О. Сорохтея - Національної Гвардії у місті Івано-Франківську в межах орендованих земельних ділянок ТзОВ «Арсенал сіті» (кадастрові номери земельних ділянок - 2610100000:20:004:0151, 2610100000:20:004:0152).

Так, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені.

Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення;11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування (стаття 2 Закону № 3038-VI).

Статтею 1 Закону № 3038-VI встанволено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно ч. 1 ст. 16 указаного Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Положеннями статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до статті 21 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» затвердив Порядок № 555, який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.

Згідно із пунктом 4 Порядку № 555 виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції подаються громадянами у письмовому вигляді із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові, місця проживання, особистим підписом і повинні містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил (пункт 9 Порядку № 555).

Пунктом 11 Порядку № 555 визначено, що пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк.

За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.

При цьому, частиною сьомою статті 19 Закону № 3038-VI визначено, що загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Позивачем вказувалось, що на громадські слухання виносився ДТП, який був погоджений та рекомендований до затвердження, однак відповідачем прийнято рішення тільки виключно в межах орендованих ТОВ «АРСЕНАЛ СІТІ» земельних ділянок.

Отже, для з`ясування правомірності прийнятого рішення необхідно дослідити передумови його прийняття.

Однак судами не досліджувався факт дотримання порядку та процедури прийняття спірного рішення, як і обставини, що передували його прийняттю.

Таким чином вирішення питання щодо правомірності рішення по суті - є передчасним.

Крім того, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно змісту статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Отже, обов`язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Однак в ході судового розгляду судами не було встановлено, яким чином незатвердження детального плану території відносно земельних ділянок, на які позивач не має жодних майнових прав, порушують його особисті інтереси.

З огляду на викладене, зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій не досліджено наявності факту порушень прав позивача спірним рішенням, а також не досліджено передумови його прийняття, висновки щодо протиправності оскаржуваного рішення є передчасними.

При цьому, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.

Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Івано-Франківського окружного адміністративного суду.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук