Постанова

від 15.11.2022 по справі 380/7550/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 380/7550/22 пров. № А/857/13648/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Святецького В.В.,

суддів Гудима Л.Я., Гуляка В.В.,

з участю секретаря судового засідання Приступи Р.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 380/7550/22 (головуюча суддя Желік О.М., м. Львів) за адміністративним позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - товариство з обмеженою відповідальністю ,,Замарстинів 40, про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

17 травня 2022 року Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з адміністративним позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - товариство з обмеженою відповідальністю ,,Замарстинів 40, в якому просив:

а) визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 11.10.2019 № 965 ,,Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ ,,Замарстинів 40 багатофункціонального комплексу громадського, житлового та комерційного призначення на вул. Замарстинівській, 40;

б) судові витрати стягнути з відповідача на користь Львівської обласної прокуратури.

Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 19 травня 2022 року відкрите провадження у даній справі, справа призначена до розгляду за правилами загального позовного провадження та залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ТзОВ ,,Замарстинів 40.

Ухвалою від 29 серпня 2022 року Львівський окружний адміністративний суд залишив позовну заяву без розгляду.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду, Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова подав апеляційну скаргу, оскільки вважає, що таке рішення суду є незаконним та необґрунтованим.

В апеляційній скарзі прокурор зазначає, що передумовою для представництва прокурором інтересів держави в суді відповідно до вимог ст.23 Закону України ,,Про прокуратуру є повідомлення прокурором суб`єкта владних повноважень про порушення інтересів держави, надання такому суб`єкту можливості смамостійно, протягом розумного строку відреагувати на виялені порушення (витребувати матеріали, призначити та провести перевірку, звернутись до суду з позовом тощо).

25.11.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова надіслала на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ) лист про вжиття заходів архітектурно-будівельного контролю щодо перевірки будівельних робіт з будівництва багатофункціонального комплексу громадського, житлового, комерційного призначення на вул. Замарстинівській,40.

Листом від 22.12.2021 ДІАМ відмовило у вжитті заходів архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки будівельних робіт. Інспекція також повідомила, що така перевірка може бути проведена після надання вимоги правоохоронних органів, складеної на підставі ухвали слідчого судді.

26.01.2022 та 09.02.2022 окружна прокуратура надіслала на адресу ДІАМ листи про вжиття заходів архітектурно-будівельного нагляду та проведення перевірки рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 965 від 11.10.2019 965 про затвердження містобудівних умов та обмежень.

Лише 05.09.2022 ДІАМ надала відповідь на лист від 09.02.2022 про проведення перевірки спірного рішення виконавчого комітету, у якій повідомила, що протягом воєнного стану правових підстав для здійснення заходів державного нагляду (контролю) не вбачається.

Відповідь ДІАМ на лист прокуратури від 26.01.2022 про вжиття заходів архітектурно-будівельного нагляду до окружної прокуратури не надходила.

Враховуючи положення абз.2 ч.4 ст. 122 КАС України, а також те, що звернення до ДІАМ про проведення перевірки спірного рішення виконавчого комітету направлено Галицькою окружною прокуратурою міста Львова 26.01.2022 та 09.02.2022, прокурор вважає, що позов 13.05.2022 пред`явлений в межах шестимісячного строку.

З огляду на викладене, Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова просить скасувати ухвалу суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Виконавчий комітет Львівської міської ради правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Представник Галицької окружної прокуратури міста Львова в судовому засіданні апеляційного суду підтримав вимоги апеляційної скарги та просить їх задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні апеляційного суду заперечив вимоги апеляційної скарги та просить її відхилити, а ухвалу суду першої інстанції - залишити без змін. Представник третьої особи в судове засідання апеляційного суду не з`явився, хоча належним чином був повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що в силу приписів ч.2 ст. 313 КАС України не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга не належить до задоволення з таких підстав.

Ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду мотивована тим, що позивач пропустив встановлений законом строк звернення до суду з даним позовом, причини пропуску ним строку звернення до суду не є поважними

Надаючи правову оцінку оскарженій ухвалі суду першої інстанції, колегія суддів зазначає таке.

За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої).

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частин першої, третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII ,,Про прокуратуру (далі - Закон № 1697-VІІ) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Із наведених нормативних положень видно, що прокурор вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Законодавство України не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

При цьому необхідно врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.

Велика Палата Верховного Суду вказала, що частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом на-дано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, колегія суддів вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор має право звернутись до суду у випадку порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.В даному випадку прокурор подав позов в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, повноваження якої визначені Положенням про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340.

Однак, вказаним Положенням не передбачені повноваження Державної інспекції архітектури та містобудування України на здійснення державного нагляду щодо законності прийнятих органами місцевого самоврядування рішень, а відтак відповідно і право на звернення до суду з позовом про скасування таких рішень.

Предметом спору в даній справі є рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 11.10.2019 № 965.

Матеріали справи свідчать, що 25.11.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова надіслала на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ) лист про вжиття заходів архітектурно-будівельного контролю щодо перевірки будівельних робіт з будівництва багатофункціонального комплексу громадського, житлового, комерційного призначення на вул. Замарстинівській,40.

Листом від 22.12.2021 ДІАМ відмовило у вжитті заходів архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки будівельних робіт. Інспекція також повідомила, що така перевірка може бути проведена після надання вимоги правоохоронних органів, складеної на підставі ухвали слідчого судді.

Відповідно до приписів частини 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2 статті 122 КАС України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Згідно з частиною 3 статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Суд першої інстанції слушно застосував до спірних правовідносин правові позиції, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16.

Так, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

За своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова, звернувшись 17 травня 2022 року до суду із цим позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 11.10.2019 № 965 ,,Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ ,,Замарстинів 40 багатофункціонального комплексу громадського, житлового та комерційного призначення на вул. Замарстинівській, 40, пропустив строк звернення до суду, доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду не надав.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, ухвала суду першої інстанції ґрунтується на повно, об`єктивно і всебічно з`ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування ухвали суду першої інстанції немає.

Керуючись ч.3 ст. 243, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст.315, ст. ст. 316, 321, 322 , 325, 328, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 380/7550/22 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В. В. Святецький судді Л. Я. Гудим В. В. Гуляк Повне судове рішення складено 24.11.2022.