Рішення

від 06.12.2022 по справі 540/8157/21

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 540/8157/21

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2022 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючої судді - Бойко О.Я.,

розглянувши в порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження справу за адміністративним позовом Релігійної організації Вищий духовний навчальний заклад Таврійський християнський інститут до Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії вирішив у задоволенні адміністративного позову відмовити.

І. Суть спору:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за адміністративним позовом позивача, Релігійної організації Вищий духовний навчальний заклад Таврійський християнський інститут, до відповідача, Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, у якій позивач просить суд:

-визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, оформлене протоколом №9 (52) від 08.06.2021 з додатком в частині відмови Релігійній організації Вищий духовний навчальний заклад Таврійський християнський інститут в акредитації за спеціальністю 041 Богослов`я освітньої програми Богослов`я (ID у ЄДЕБО 35633) за першим рівнем вищої освіти Бакалавр;

-зобов`язати Національное агентство із забезпечення якості вищої освіти внести до Єдиної державної електронної бази з питань освіти інформацію про акредитацію Релігійної організації Вищий духовний навчальний заклад Таврійський християнський інститут в акредитації за спеціальністю 041 Богослов`я освітньої програми Богослов`я (ID у ЄДЕБО 35633) за першим рівнем вищої освіти Бакалавр згідно зі складеним Громадською організацією Євангельська акредитаційна теологічна асоціація Акредитаційним висновком №7 за наслідками проведення акредитаційної експертизи освітньо- професійної програми Богослов`я релігійної організації Вищий духовний навчальний заклад Таврійський християнський інститут.

ІІ. Аргументи сторін

(а) Позиція позивача

Позивач стверджує, що рішення про відмову йому в акредитації за спеціальністю 041 Богослов`я освітньої програми Богослов`я (ID у ЄДЕБО 35633) за першим рівнем вищої освіти Бакалавр є незаконним, оскільки прийнято нелегітимним складом відповідача та на підставі експертного висновку, складеного неповноважним складом галузевої експертної ради.

Так, відповідно до чинного законодавства повноважний склад галузевої експертної ради Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (ГЕР) формується у складі від 9 до 15 членів, натомість ГЕР з галузі знань Богослов`я сформована у складі лише 7 осіб, що є порушенням закону. Як наслідок її експертний висновок також не може вважатися законним.

Склад самого відповідача відповідно до висновку Верховного Суду про порушення процедури конкурсного відбору сформований також з порушенням норм чинного законодавства.

Також позивач скаржився на те, що висновки експертної групи ГЕР по акредитації є необґрунтованими.

При складанні звіту члени експертної групи оцінювали освітню програму позивача, керуючись власними релігійними (конфесійними) принципами і цінностями. На час розгляду питання про акредитацію позивача був відсутній державний стандарт щодо рівня спеціалізації Богослов`я. Відмінність у релігійних поглядах і особливостях віросповідання призвели до заниження оцінки по критеріях, оскільки члени експертної групи не врахували особливості світоглядних і богословських цінностей закладу, який акредитували.

Позивач посилався у позові на експертний висновок Громадської організації «Євангельська акредитаційна теологічна асоціація», як на підставу обґрунтованості підстав для здійснення акредитації.

(б) Позиція відповідача

Відповідач надав до суду відзив на адміністративний позов в якому заперечував проти позовних вимог, просив у задоволенні адміністративного позову відмовити. Відповідач вважає, що, викладені у позові обставини не відповідають дійсності, позивач неправильно тлумачить норми чинного законодавства з питань акредитації освітніх програм та в цьому контексті робить неправильні висновки.

В обґрунтування своїх заперечень зазначав, що спірне рішення приймалося повноважним складом, а рішення Верховного Суду, на яке посилається позивач, було ухвалене пізніше ніж прийняття рішення, що оскаржується. Крім того, у своєму рішенні Верховний Суд зазначив, що ненормативні правові акти Національного агентства, які є актами одноразового застосування, та вичерпали свою дію фактом їхнього виконання не можуть бути скасовані чи змінені після їхнього виконання.

Також відповідач вказував на те, що експертний висновок Громадської організації «Євангельська акредитаційна теологічна асоціація», не може бути підставою для внесення інформації до ЄДЕБО про акредитацію освітньої програми позивача, оскільки він зроблений несертифікованим акредитованим агентством забезпечення якості вищої освіти відповідно до встановленого чинним законодавством переліку. Крім того, відповідач посилався на те, що зазначене питання є виключною дискрецією відповідача.

ІІІ. Процесуальні дії у справі

07.06.2022 суд ухвалив прийняти до свого провадження адміністративну справу №540/8157/21 та розглядати за правилами загального позовного провадження.

15.06.2022 в судовому засіданні суд ухвалив закрити підготовче провадження та призначив розгляд справи по суті.

25.07.2022 суд ухвалив задовольнити клопотання про надання часу для вирішення питання про примирення та зупинив провадження у справі.

29.09.2022 суд за клопотанням сторін ухвалив поновити провадження у справі, заслухав пояснення сторін та за клопотанням сторін продовжив розгляд справи у письмовому провадженні.

IV. Обставини, встановлені судом

У травні 2019 року позивач отримав державну ліцензію на освітню програму Бакалавр богослов`я. Позивач є закладом вищої освіти, внесений до Реєстру суб`єктів освітньої діяльності.

16.03. 2021 році позивач звернувся до відповідача для акредитації освітньої програми Бакалавр 041 Богослов`я. До своєї заяви додав наступні документи: освітню програму, відомості про самооцінювання освітньої програми, рецензії на відгуки роботодавців.

18.03.2021 відповідач наказом призначив експертну групу для проведення акредитаційної експертизи у віддаленому (дистанційному) режимі за спеціальністю Богослов`я освітньої програми Богослов`я за першим рівнем вищої освіти в Релігійній організації Вищий духовний навчальний заклад Таврійський християнський інститут у складі:

-Дуда Назар Миронович, доктор філософії з богослов`я (ЗВО Український католицький університет), керівник експертної групи;

-Нікульчев МИкола Олександрович, доктор богословських наук (Державний вищий навчальний заклад Донецький національний технічний університет);

-Жук Андрій Васильович (Івано-Франківська академія Івана Золотоустого), здобувач вищої освіти.

Експертна група склала звіт в якому зробила висновок , що освітня програма позивача відповідала Критеріям за наступними рівнями відповідності: рівень F за критеріями 1 і 2, рівень Е за критеріями 3,4, 9, рівень В за критеріями 5 і 8, критерій 10 не застосовується.

Отже за результатами акредитаційної експертизи відповідач відмовив в акредитації.

19.05.2021 Галузева експертна рада на своєму засіданні зробила висновок про те, що освітня програма відповідає критеріям за тими ж рівнями відповідності, що зазначені в звіті експертної групи, а тому галузева експертна рада рекомендувала відповідачу ухвалити рішення про відмову в акредитації освітньої програми Богослов`я

08.06.2021 відповідач прийняв рішення про відмову в акредитації освітньої програми.

25.08.2021 позивач звернувся до Євро-Азійської акредитаційної асоціації з проханням надати незалежний висновок щодо акредитації освітньої програми Богослов`я за критеріями, визначеними Положенням про акредитацію освітніх програм, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти.

Для дослідження поставленого питання Громадська організація Євангельська акредитаційна теологічна асоціація (далі - ЄАТА), як форма юридичного супроводу Євро-Азіатської акредитаційної асоціації євангельських навчальних закладів утворила експертну групу у складі:

Хром`яка Михайла Вячеславовича, кандидата філософських наук за спеціальністю 09.00.14 - богослов`я;

Зигаленка Олександра Васильовича, доктора служіння (D.Mm.), керівника відділу акредитації Євро-Азіатської акредитаційної асоціації євангельських навчальних закладів;

Дятлика Тараса Миколайовича, регіонального директора з розвитку вищої богословської освіти в Східній Європі та Центральній Азії, Overseas Council - United World Mission, голови правління громадської організації «Євангельська акредитаційна теологічна асоціація».

24.11.2021 ЄАТА склала Акредитаційний висновок № 7 за наслідками проведення акредитаційної експертизи освітньо-професійної програми «Богослов`я» релігійної організації «Вищий духовний навчальний заклад «Таврійський християнський інститут».

Акредитаційна експертиза проведено на підставі:

1.Освітньо-професійної програми «Богослов`я», розміщеної на офіційному веб-сайті Таврійського християнського інституту https://tci.org.ua/ та в системі акредитаційної справи Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти https://puhSic.naqa.gov.ua/

2.Відомостей про самооцінювання освітньо-професійної програми, положень, порядків, інструкцій, робочих програм навчальних дисциплін та інших документів, що стосуються забезпечення освітнього процесу та розміщені на офіційному веб-сайті Таврійського християнського інституту https://tci.org.ua/'

3.Відеозустрічей з керівництвом, викладачами та студентами Таврійського християнського інституту', огляду матеріально-технічної бази.

4.Зніту експертної групи та висновку Галузевої експертної ради Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, завантажених до системи акредитаційної справи https://public.naqa.gov.ua/ (номер Ш програми у системі ЄДЕБО 35633).

Загальний висновок ЄАТА .за наслідками проведення акредитації освітньо-професійної програми «Богослов`я» Таврійського християнського інституту: Акредитувати на підставі встановлених рівнів відповідності за кожним критерієм:

Критерій 1. Проектування та цілі освітньої програми - рівень «А»;

Критерій 2. Структура та зміст освітньої програми - рівень «В»;

Критерій 3. Доступ до освітньої програми і визнання результатів навчання - рівень «В»;

Критерій 4. Навчання і викладання за освітньою програмою - рівень «В»;

Критерій 5. Контрольні заходи, оцінювання здобувачів вищої освіти та академічна доброчесність - рівень «В»;

Критерій 6. Людські ресурси - рівень «В»;

Критерій 7. Освітнє середовище та матеріальні ресурси - рівень «А»;

Критерій 8. Внутрішнє забезпечення якості освітньої програм - рівень «В»;

Критерій 9, Прозорість та публічність - рівень «А».

Отже, незалежною акредитаційною установою встановлено, що освітня програма позивача відповідає критеріям на рівні *'А" і "В", а тому має бути акредитована,

V. Джерела права та висновки суду.

Дослідивши надані письмові докази, перевіривши матеріали справи, а також проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не належить до задоволення.

Свій висновок суд вмотивовує наступним чином.

Зміст даних спірних правовідносин становить вирішення питання щодо прийняття спірного рішення повноважним складом відповідача, а також його обґрунтованості, щодо відповідності встановлених законом критеріям якості, яким повинна відмовити освітня програма. В даному контексті важливим є вирішення питання щодо розмежування дискреційних повноважень суду та відповідача, як суб`єкта владних повноважень.

Акредитація здійснюється Національним агентством відповідно до норм Закону України «Про вищу освіту», Положення про акредитацію освітніх програм, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 11.07.2019 № 977 (надалі - Положення про акредитацію), а також інших актів законодавства.

Відповідно до ст. 25 Закону України «Про вищу освіту» заклад вищої освіти, який бажає акредитувати освітню програму, подає до Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти письмову заяву та документи, що підтверджують відповідність його освітньої програми та освітньої діяльності за такою програмою вимогам та критеріям, встановленим Положенням про акредитацію.

На підставі поданих заявок Національне агентство складає та затверджує графік акредитації освітніх програм на навчальний рік, на підставі якого у визначений термін навчальним закладом подається заява про проведення акредитації освітньої програми, заява реєструється в Національному агентстві та присвоюється номер акредитаційної справи. Після чого наказом Голова Національного агентства формує експертну групу у складі 3 осіб для проведення акредитаційної експертизи зазначеної освітньої програми, яка здійснює попереднє вивчення відомостей про самооцінювання, доданих до них матеріалів, а також усіх інших матеріалів та інформації, що стосується освітньої програми і діяльності закладу вищої освіти за цією програмою, експертна група узгоджує з навчальним закладом програму для проведення акредитаційної експертизи із використанням технічних засобів відеозв`язку з метою уточнення фактів, вказаних у відомостях про самооцінювання, опитування представників заінтересованих сторін про освітню програму та діяльність закладу вищої освіти за цією програмою, врахування рекомендацій щодо вдосконалення якості освітньої діяльності за цією програмою.

За результатами експертизи складається звіт про результати акредитаційної експертизи, який направляється до відповідної Галузевої експертної ради (надалі - ГЕР) із оцінкою критеріїв.

Затверджений висновок ГЕР подається на розгляд Національного агентства. Члени Національного агентства вивчають всі матеріали акредитаційних справ та окремо висловлюють свої зауваження при обговоренні проекту рішення про акредитацію освітніх програм на засіданні Національного агентства.

Засідання Національного агентства, до складу якого входять 23 особи, є завершальною стадією акредитації освітньої програми і саме на підставі рішення Національного агентства закладам видаються сертифікати про акредитацію. У разі відмови в акредитації, або прийняття рішення про умовну акредитацію сертифікати про акредитацію не видаються.

Склад діючого на час прийняття оскаржуваного рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2018 X» 1063-р.

Відповідно до частини 1 ст. 20 Закону України «Про вищу освіту» засідання Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти є правомочним, якщо в ньому беруть участь не менше двох третин його членів. Рішення з усіх питань приймаються більшістю від складу Національного агентства з якості вищої освіти.

Статтею 21 Закону України «Про вищу освіту» визначено, що галузеві експертні ради Національного агентства формуються у складі від 9 до 15 членів на строк не більше ніж три роки з осіб, які мають науковий ступінь у відповідній галузі знань або досвід фахової роботи в галузі не менше п`яти років, крім представників органів студентського самоврядування. До складу галузевих експертних рад можуть входити представники держави, роботодавців, їх організацій та об`єднань, професійних асоціацій, закладів вищої освіти усіх форм власності, наукових установ, Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, представників органів студентського самоврядування, міжнародних експертів. Порядок висунення кандидатур і обрання членів галузевих експертних рад та положення про них затверджуються Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти. Рішення з усіх питань приймаються більшістю від повного складу галузевої експертної ради Національного агентства.

Розділом III Положення про ГЕР визначено порядок формування і склад ГЕР.

До складу ГЕР у межах кількісного складу, визначеного цим Положенням, можуть входити:

1)науково-педагогічні, наукові працівники закладів вищої освіти, наукових установ, Національної академії наук України та національних галузевих академій наук;

2)представники роботодавців, їхніх організацій та об`єднань, професійних асоціацій;

3)представники органів студентського самоврядування (здобувачів вищої освіти) (пункт 6 Положення).

Члени ГЕР обираються за результатами конкурсу, який проводиться у порядку, встановленому Національним агентством. Персональний склад ГЕР і зміни до нього затверджується рішенням Національного агентства. Строк повноважень ГЕР становить З роки. Особа, обрана до складу ГЕР за результатами проміжного конкурсу, здійснює свої повноваження до завершення строку повноважень відповідної ГЕР. У разі зміни кількісного складу, реорганізації або ліквідації ГЕР Національне агентство одночасно приймає рішення про зміну персонального складу відповідних ГЕР. При прийнятті такого рішення можуть враховуватися результати конкурсу. Персональний склад усіх ГЕР оприлюднюється на офіційному веб сайті Національного агентства (пункти 8, 9 Положення).

Згідно із пунктом 17 Положення про ГЕР засідання ГЕР є повноважним за умови участі в його роботі не менше 2/3 дійсного складу ГЕР.

При цьому, суд звертає увагу, що Положенні про ГЕР розділено поняття дійсний та повний склад ГЕР.

Дійсний - це склад, що обраний на конкурсних умовах. Повний склад - це затверджений кількісний склад ГЕР, зазначений у додатку 1 до Положення про ГЕР).

Додатком 1 до Положення про ГЕР визначено перелік галузевих експертних рад Національного агентства, а також загальний кількісний склад кожної окремо ГЕР. Відповідно до зазначеного додатку загальний кількісний склад Галузевої експертної ради з галузі знань 04 «Богослов`я» затверджений у кількості 9 осіб.

Повертаючись до фактів цієї справи, з огляду на протокол №9, 08.06.2021 на засіданні Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти були присутніми 7 членів Національного агентства, що в будь-якому разі є ⅔ від його складу. Таким чином, суд не погоджується з аргументами позивача про те, що відповідач приймав рішення неповноважним складом.

Також суд відхиляє твердження позивача про нечинний склад Національного агентства з таких підстав.

Позивач, обгрунтовуючи вказану обставину, посилається на рішення Верховного Суду від 13.10.2021 у справі №640/21854/18. У даній справі Національне агентство мало статус третьої особи без самостійних вимог на предмет спору. Відповідно до змісту рішення суду ненормативні правові акти Національного агентства, які є актами одноразового застосування та вичерпали свою дію фактом їхнього виконання, не можуть бути скасовані чи змінені після їхнього виконання, у тому числі судом.

Враховуючи, що зазначене рішення суд виніс після того, як відповідач прийняв рішення, що оскаржується, суд робить висновок, що на момент відмови відповідачем в акредитації, 08.06.2021 склад Національного агентства був чинним, відповідно - прийняте рішення законним.

Щодо аргументів позивача про необґрунтованість рішення відповідача суд зазначає наступне.

Частиною 5 ст. 9 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що заклади вищої освіти (наукові установи) самостійно розробляють і затверджують освітні програми з урахуванням вимог до відповідного рівня вищої освіти, встановлених законодавством та стандартами вищої освіти.

Згідно із частинами 1,2 ст. 10 Закону України «Про вищу освіту» стандарт вищої освіти - це сукупність вимог до освітніх програм вищої освіти, які є спільними для всіх освітніх програм у межах певного рівня вищої освіти та спеціальності. Стандарти вищої освіти розробляються для кожного рівня вищої освіти в межах кожної спеціальності відповідно до Національної рамки кваліфікацій.

У Додатку до Положення про акредитацію «Критерії оцінювання якості освітньої програми» чітко зазначено, що за відсутності затвердженого стандарту вищої освіти за відповідною спеціальністю та рівнем вищої освіти програмні результати навчання мають відповідати вимогам Національної рамки кваліфікацій для відповідного кваліфікаційного рівня.

17.11.2020 Національне агентство затвердило Рекомендації щодо застосування критеріїв оцінювання якості освітньої програми. У пункті 1.4. Розділу II вказаних Рекомендацій, окрім зазначеного у додатку до Положення про акредитацію, зазначається, що у випадку, коли за певною спеціальністю та рівнем вищої освіти стандарт вищої освіти відсутній, оцінюється, наскільки визначені ЗВО програмні результати навчання відповідають дескрипторам Національної рамки кваліфікацій для відповідного кваліфікаційного рівня». Водночас, основними критеріями оцінки є насамперед:

1) Проектування та цілі освітньої програми;

2) Структура та зміст освітньої програми;

3) Доступ до освітньої програми та визнання результатів навчання;

4) Навчання і викладання за освітньою програмою;

5) Контрольні заходи, оцінювання здобувачів вищої освіти та академічна доброчесність;

6) Людські ресурси;

7) Освітнє середовище та матеріальні ресурси;

8) Внутрішнє забезпечення якості освітньої програми;

9) Прозорість та публічність;

10) Навчання через дослідження.

Отже, відсутність стандарту вищої освіти, на яку посилається позивач в обґрунтування позову, за згаданою спеціальністю не означає, що у відповідача виникає беззаперечний обов`язок прийняти тільки позитивне рішення про акредитацію тієї чи іншої освітньої програми.

Крім того, суд зазначає, що вирішення питання про відповідність програмних результатів навчання вимогам Національної рамки кваліфікацій для відповідного кваліфікаційного рівня не входить у повноваження суду, у нього відсутні відповідні знання та компетентності. Адже завданням адміністративного суду є перевірка рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям. Суд не вправі втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше це може призвести до порушення принципу розподілу влади.

Що стосується посилань позивача на висновок експерта - Громадської організації «Євангельська акредитаційна теологічна асоціація», на підставі якого позивач просить суд фактично зобов`язати відповідача внести інформацію до ЄДЕБО про акредитацію освітньої програми «Богослов`я», суд вважає, що він не може бути підставою для скасування оскаржуваного рішення та внесення будь яких змін до ЄДЕБО щодо освітньої програми «Богослов`я».

Так, відповідно до ч. 3 ст. 44 Закону України «Про освіту» освітня програма відповідного рівня освіти акредитується органом із забезпечення якості освіти, визначеним спеціальним законом, та/або акредитованими громадськими фаховими об`єднаннями чи іншими акредитованими юридичними особами, що здійснюють незалежне оцінювання якості освіти та освітньої діяльності закладів освіти.

Частиною 1 ст. 18 Закону України «Про вищу освіту» саме Національному агентству надано повноваження, зокрема, щодо проведення акредитації освітніх програм, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, а також проведення інституційної акредитації.

В свою чергу відповідно до ч. 8 ст. 25 Закону України «Про вищу освіту» в Україні визнаються сертифікати про акредитацію освітніх програм, виданих іноземними акредитованими агентствами чи агентствами забезпечення якості вищої освіти, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 р. № 554-р затверджений Перелік іноземних акредитаційних агентств та агентств із забезпечення якості вищої освіти, які видають сертифікати про акредитацію освітніх програм, що визнаються в Україні. Проте, серед затвердженого переліку Євро-Азійська акредитаційна асоціація, Громадська організація «Євангельська акредитаційна теологічна асоціація» відсутні.

Зазначене свідчить про те, що Громадська організація «Євангельська акредитаційна теологічна асоціація» та Євро-Азійська акредитаційна асоціація не мають жодного відношення до акредитаційних процесів в Україні, а тому їхні висновки та рекомендації не мають правових наслідків.

Таким чином, суд робить висновок про відмову у задоволенні позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст 2, 139, 244-246 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Відповідно до статті 255 КАС України рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Згідно з частиною першою статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів. Оскільки справа розглянута в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складання повного тексту рішення.

Апеляційна скарга подається учасниками справи до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Суддя Оксана БОЙКО

.