Постанова

від 13.12.2022 по справі 826/8295/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/8295/18 Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Борисовській Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 лютого 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Міністерство розвитку громад та територій України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Одеська міська рада про визнання нечинним запис у додатку до Постанови Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Міністерство розвитку громад та територій України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Одеська міська рада, в якому просила:

- визнати нечинним запис у додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» в розділі Одеська область: «м. Одеса - 1794 рік»;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» в такому записі в розділі Одеська область: «м. Одеса - 1415 рік».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2019 у справі №826/8295/18, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2020, закрито провадження у справі на підставі п. 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постановою Верховного Суду від 06.09.2021 вказані вище рішення судів у справі №826/8295/18 скасовано, а матеріали судової справи направлені до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Направляючи справу на продовження розгляду, Верховний Суд вказав, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, тому підлягає розгляду відповідно до приписів ст. 264 КАС України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 лютого 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що наявна колізія у нормативних актах порушує її права на правдиву історії її міста, та відчуття захищеності з огляду на подальше застосування такого нормативно-правового акту.

Враховуючи, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України є нормативно-правовим актом, який містить приписи нормативного характеру, який розрахований на широке коло осіб, тому вказаний нормативно-правовий акт впливає на її інтереси.

Враховуючи введення на території України воєнного стану, рішення суду першої інстанції свідчить про збереження неправдивих відомостей про заснування Одеси

Катериною II. У відзиві на апеляційну скаргу Міністерство розвитку громад та територій України) зазначено про те, що чинним законодавством встановлено механізм внесення змін до Кабінету Міністрів України та визначено орган виконавчої влади, який є уповноважений вносити (розробляти) зміни до положень вказаної постанови.

У відзиві на апеляційну скаргу Одеською міською радою вказано, що у позивача відсутні підстави для оскарження спірного рішення, що є самостійною підставою для відмову у задоволенні такого позову.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем - Кабінетом Міністрів України звернуто увагу на те, що доводи апелянта фактично зводяться до незгоди з історичними фактами та не є такими, що грунтуються на нормах чинного законодавства.

На думку Кабінету Міністрів України, приймаючи оскаржувану постанову, Уряд діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбачений статтею 19 Конституції України.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 лютого 2022 року залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 лютого 2022 року залишено без змін.

Однак, постановою Верховного Суду від 08 листопада 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.

Скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022, а справу №826/8295/18 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Міністерство культури України, Одеська міська рада, про визнання нечинною в частині постанови Кабінету Міністрів України та зобов`язання вчинити дії, - направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, оскільки позивачка вчасно подала до суду заяву про її участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку статті 195 КАС України, проте була позбавлена такої можливості, що фактично призвело до порушення порядку належного повідомлення про місце судового засідання, вказане є обов`язковою підставою для його скасування з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як свідчать матеріали справи, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено список історичних населених місць України. До списку в розділі Одеська область, в графі «дата заснування або перша писемна згадка про м. Одеса» вказано 1794 рік.

Постановою Верховної Ради України від 11.02.2015 №184-VIII «Про відзначення пам`ятних дат і ювілеїв у 2015 році» постановлено урочисто відзначити на державному рівні у 2015 році пам`ятні дати і ювілеї, в тому числі, відому подію в Україні: 600 років з часу першої писемної згадки про місто Одесу (1425).

Міністерство культури України листом від 18.04.2018 315/29/53-18 на заяву позивачки, яка надійшла на адресу Секретаріату Кабінету Міністрів України від 29.03.2018 №41-С-007190/15, поінформувало її, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону № 1805-III, головним виконавцем постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 щодо виявлення, дослідження та документування об`єктів культурної спадщини для занесення їх до Списку історичних населених місць України визначено Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, який в подальшому перейменовано в Державний комітет України з будівництва та архітектури, а також повідомило позивачку, що питання перейменування міст Одеської області не відноситься до компетенції Міністерства культури України.

Вважаючи, що запис у додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» в розділі Одеська область: «м. Одеса - 1794 рік», не відповідає фактам історії та суперечить статті 11 Конституції України, оскільки не сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, позивачка звернулася до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивачка не погоджується з датою, вказаною у постанові Кабінету Міністрів України та припускає, що оскаржувана Постанова №878 містить дані, які на її думку не відповідають історичним фактам, не зазначаючи при цьому порушення яких саме норм законодавства допустив відповідач при її прийнятті та не надаючи жодних доказів реального порушення нормами оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень її прав та інтересів, що позбавляє суд можливості встановити, які саме її порушені права суд повинен відновити, тому у задоволенні вказаного позову слід відмовити.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

За правилами статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до повноважень Уряду відносяться, зокрема, забезпечення проведення політики у сферах освіти, науки і культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин, охорони історичної і культурної спадщини.

Статтею 4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері охорони культурної спадщини належить, в тому числі, затвердження Списку історичних населених місць України та змін, внесених до нього.

Згідно з пунктом 1 статті 3 Закону України «Про культуру» основними засадами державної політики у сфері культури, зокрема є сприяння створенню єдиного культурного простору України, збереженню цілісності культури, турбота про розвиток культури.

У силу вимог статті 4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері охорони культурної спадщини належить, в тому числі, затвердження Списку історичних населених місць України та змін, внесених до нього.

У відповідності до пункту 1 статті 3 Закону України «Про культуру» основними засадами державної політики у сфері культури, зокрема є сприяння створенню єдиного культурного простору України, збереженню цілісності культури, турбота про розвиток культури.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про культуру» Кабінет Міністрів України щороку затверджує програму діяльності центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, з розвитку культури на відповідний рік (далі по тексту - Програма діяльності з розвитку культури), що визначає стратегічні цілі та пріоритетні завдання державної політики у сфері культури на певний календарний рік, а також заходи, що плануються та здійснюватимуться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, для досягнення зазначених цілей реалізації завдань.

Програма діяльності з розвитку культури не може суперечити Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, державним цільовим програмам у сфері культури, іншим законодавчим актам.

При цьому, відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Так, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України «нормативно-правовий акт» - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу, статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003 (далі - Закон №1160-IV) визначено, що «регуляторний акт» - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Зі змісту наведених вище правових норм вбачається, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Відтак, Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо прийняття актів нормативного характеру, зокрема у сфері культури, у вигляді постанов.

Як свідчать матеріали справи, з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України».

Так, до списку в розділі Одеська область, в графі «дата заснування або перша писемна згадка про м. Одеса» вказано 1794 рік.

Тобто, дана графа вказує на одну з двох можливих дат, або дату заснування, або дату першої писемної згадки, що не є тотожними поняттями.

У той же час, як вірно відзначено судом першої інстанції, мова йде саме про дату заснування міста Одеса, оскільки щодо міста Одеса відомі дані про заснування міста та офіційного отримання ним назви, яка збереглась по теперішній час.

У свою чергу, ОСОБА_1 стверджує про невідповідність положень щодо зазначеної вище дати у Постанові Кабінету Міністрів України №878 положенням Постанови Верховної Ради України №184 від 11.02.2015 №184-VIII «Про відзначення пам`ятних дат і ювілеїв у 2015 році».

Так, вказаною Постановою Верховної Ради постановлено урочисто відзначити на державному рівні у 2015 році пам`ятні дати і ювілеї, в тому числі, відому подію в Україні - 600 років з часу першої писемної згадки про місто Одесу (1415).

Тобто, у Постанові Верховної Ради України №184 від 11.02.2015 №184-VIII «Про відзначення пам`ятних дат і ювілеїв у 2015 році» мова йде не про дату заснування міста , а про першу писемну згадку про місто, яке мало назву Одеса.

З огляду на вказане вбачається, що Постанова Верховної Ради України №184 та Постанова Кабінету Міністрів України №878 регулюють різні історичні факти, пов`язані з містом Одеса, та, відповідно, розповсюджуються на різні суспільні відносини.

З приводу зазначеного, колегія суддів звертає увагу на те, що перша згадка про Одесу, а точніше про Хаджибеї, який був пізніше перейменований, датується 1415 роком і входило це місто до складу Великого князівства Литовського під назвою Качибей, а пізніше - Хаджибей (Османська імперія) і лише потім вже - Одеса (Російська імперія).

Відтак, у даному разі, вказаний рік - 1415 не є стверженням та визнанням саме року заснування міста за назвою Одеса, оскільки не містить чіткого зазначення про те, що ця дата є роком заснування і не суперечить наведеним фактам в історичних дописах.

При цьому, слід відзначити, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України).

Вирішуючи справу суд, у першу чергу, зобов`язаний встановити наявність порушеного права та відповідність обраного позивачем способу його захисту ти, що визначені законодавством. Невідповідність заявлених позовних вимог вказаним умовам є підставою для відмови судом у їх задоволенні.

Відповідно, позивачка не погоджується з датою, вказаною у постанові Кабінету Міністрів України та припускає, що Постанова №878 містить дані, які на її думку не відповідають історичним фактам, оскільки дата заснування м. Одеси 1794 рік, порушує статтю 11 Конституції України, відповідно до якої держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, що призводить до маніпуляції історичною свідомістю.

За правилами статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.

Згідно зі статтею 300 ЦК України особа має право на індивідуальність, на збереження своєї національної, культурної, релігійної, мовної самобутності, а також право на вільний вибір форм та способів прояву своєї індивідуальності, якщо вони не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства.

Таке право підпадає під захист статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка передбачає, що кожна людина має право на повагу до її особистого і сімейного життя. Держава не може втручатися у здійснення цього права інакше ніж згідно із законом та у випадках, необхідних у демократичному суспільстві в інтересах національної і громадської безпеки.

У даній справі, позивачкою жодними належними та допустимими доказами ні у суді першої інстанції, ні у суді апеляційної інстанції не доведено, що дата заснування м. Одеси, якою є спірні як-то 1415 рік чи 1794 рік порушує статтю 11 Конституції України та вказане призводить маніпуляції історичною свідомістю.

Відтак, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і такий відповідає вимогам частини другої статті 2 КАС України, а тому позов не підлягає задоволенню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 лютого 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук