Постанова

від 27.01.2023 по справі 520/9959/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2023 року

м. Київ

справа № 520/9959/21

провадження № К/9901/47293/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом керівника Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова до Харківської міської ради, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Спірідонова М.О. від 10 серпня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бартош Н.С., Григорова А.М., Подобайло З.Г. від 29 листопада 2021 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Керівник Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова звернувся до суду з позовом до Харківської міської ради, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 33 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 24 червня 2020 року № 2151/20 «Про надання громадянам та територіальній громаді м. Харкова дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, у задоволення позовних вимог керівнику Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з наданих прокурором до суду графічних матеріалів неможливо встановити місце розташування спірної земельної ділянки саме на графічних планах м. Харкова.

4. Згідно висновку Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради від 24 вересня 2020 року № 3201/0/608-20, спірна земельна ділянка (бажане місце її розташування) безпосередньо знаходиться одночасно в підзонах садибної (Ж-1) та багатоквартирної (Ж-3) житлової забудови.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивачем під час опрацювання відомостей публічної кадастрової карти України, генерального плану м. Харкова, плану зонування території (зонінгу) та Єдиного міського реєстру актів Харківської міської ради було встановлено, що пунктом 33 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 24 червня 2020 року № 2151/20 «Про надання громадянам та територіальній громаді м. Харкова дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою» ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 .

7. Уважаючи пункт 33 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 24 червня 2020 року № 2151/20 протиправним, оскільки, на дамку позивача, генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19, територія по вул. Ковригінській в м. Харкові розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, керівник Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій, незважаючи на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах частини сьомої статті 118 та частини третьої статті 123 Земельного кодексу України, статей 17, 18, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме, у випадку відведення земельної ділянки у власність за умови невідповідності основної містобудівної документації в порушення норм статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, не застосовано до спірних правовідносин положення земельного та містобудівного законодавства, зокрема, не враховано дані Державного земельного кадастру до якого вносяться відомості про всі без виключення землі. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатися земельною ділянкою про надання чи відмову у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Водночас, зазначає, що прокурором долучені до матеріалів позовної заяви належні та допустимі докази, що підтверджують обставини порушення Харківською міською радою чинного законодавства.

9. Також скаржник вказує, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної оцінки доводам прокурора, що спірне рішення суперечить вимогам основної містобудівної документації, а саме - генеральному плану м. Харкова.

10. Відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року керівником Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова, Харківською міською радою та ОСОБА_1 не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

11. Відповідно до частин шостої, сьомої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

12. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

13. Статтею 38 Земельного кодексу України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

14. Приписами статті 39 Земельного кодексу України передбачено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

15. Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

16. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту (частина перша статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

17. Частиною першою статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

18. За змістом статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється, серед іншого, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

19. Згідно з частинами першою п`ятою статті 35 Закону України «Про Державний земельний кадастр» кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об`єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, АР Крим). Викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.

20. Статтею 15 Закону України «Про Державний земельний кадастр» визначено, що до Державного земельного кадастру включаються, зокрема, такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер, місце розташування, опис меж, площа, міри ліній по периметру, координати поворотних точок меж, дані про прив`язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі, цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель), нормативна грошова оцінка, інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

22. Графічні матеріали, що подаються громадянами для безоплатного отримання у власність земельних ділянок, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатись земельною ділянкою про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

23. Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 822/3589/17.

24. Згідно висновку Верховного Суду, сформованого у постанові від 09 січня 2020 року у справі № 812/1264/17, додані до заяви графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки.

25. ОСОБА_1 до заяви від 11 лютого 2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додала графічні матеріали місця розташування земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , виготовлені та затверджені Департаментом містобудування та архітектури Харківської міської ради. Матеріали містять ситуаційний план та схему розташування земельної ділянки.

26. Рішенням Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19 затверджено в складі генерального плану зміни до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова, затвердженого рішенням 22 сесії Харківської міської ради від 27 лютого 2013 року № 1024/13 (зі змінами). Відповідно до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова вул. Ковригінська розташована у житловій зоні, підзонах Ж-1 (садибна забудова), Ж-3 (багатоквартирна житлова забудова).

27. Відповідно до висновку Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Харківської міської ради від 24 вересня 2020 року № 3201/0/608-20 по матеріалах проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 , згідно з генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням сесії Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04 із змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19, земельна ділянка АДРЕСА_1 розташована: на території житлової багатоквартирної забудови, згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова земельна ділянка розташована в житловій зоні, підзонах Ж-1, Ж-3, садибна забудова, багатоквартирна житлова забудов (до 4 поверхів включно), поза межами червоної лінії вулиць, на теперішній час земельна ділянка по АДРЕСА_1 вільна від забудови.

28. Садибна забудова Ж-1 (зона садибної забудови) призначається для розташування одноквартирних житлових будинків до 4 поверхів (включно з мансардним поверхом) із земельними ділянками або зблокованих житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.

29. Багатоквартирна житлова забудова Ж-3 (зона багатоквартирної житлової забудови) призначається для розташування багатоквартирних житлових будинків до 4 поверхів включно, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.

30. Прокурором в якості доказу надано інформаційну довідку з Державного земельного кадастру із зазначенням кадастрового номеру земельної ділянки по АДРЕСА_1 - 6310136300:11:001:0534.

31. Також прокуратурою долучено копії графічних матеріалів генерального плану м. Харкова та плану зонування (зонінгу) території міста Харкова, на яких зображено місце розташування спірної земельної ділянки з кадастровим номером 6310136300:11:001:0534 по АДРЕСА_1 .

32. Зважаючи на зазначене, висновки судів попередніх інстанцій про те, що з наданих прокурором доказів не видається можливим встановити місце розташування спірної земельної ділянки є безпідставними та не ґрунтуються на матеріалах справи.

33. З огляду на те, що генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19, територія по вул. Ковригінській в м. Харкові розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, а оспорюваним рішенням Харківської міської ради від 24 червня 2020 року № 2151/20 (пункт 33 додатку 1) надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тобто присадибної ділянки, місце розташування спірної земельної ділянки суперечить вимогам містобудівної документації, а саме генеральному плану м. Харкова.

34. Враховуючи, що невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генерального плану населеного пункту є підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, колегія суддів дійшла висновку про те, що прийнявши рішення від 24 червня 2020 року № 2151/20 «Про надання громадянам та територіальній громаді м. Харкова дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 (пункт 33 додатку 1), Харківська міська рада діяла не на підставі та не у спосіб, визначені законами України, а тому рішення (в оспорюваній частині) є протиправним та підлягає скасуванню.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

36. Колегія суддів приходить до висновку про те, у зв`язку із порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального права рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позовні вимоги керівника Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати пункт 33 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 24 червня 2020 року № 2151/20 «Про надання громадянам та територіальній громаді м. Харкова дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою».

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа