Окрема думка

від 30.01.2023 по справі 420/4639/21

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

О К Р Е М А Д У М К А

30 січня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/4639/21

Колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду, розглянувши справу за апеляційною скаргою Міністерства освіти та науки України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2022 року по справі за позовом приватного закладу вищої освіти «Одеський міжнародний медичний університет» до Міністерства освіти та науки України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Державної регуляторної служби України визнання незаконним дій, визнання протиправним та скасування наказів, постановою від 27.01.2023 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишила без змін.

З прийнятим моїми колегами рішенням погодитися не можу з наступних підстав.

Як слідує з матеріалів справи, 25 березня 2021 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов приватного закладу вищої освіти «Одеський міжнародний медичний університет» (надалі - позивач) до Міністерства освіти та науки України (надалі відповідач), в якому заявлені наступні вимоги:

- визнати незаконними дії Міністерства освіти та науки України щодо здійснення виїзної позапланової перевірки у період з 04.08.2020 року по 06.08.2020 року на підставі наказу Міністерства освіти та науки України №990 «Про позапланову перевірку Приватного закладу вищої освіти «Одеський міжнародний медичний університет»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства освіти та науки України №990 від 31.06.2020 року «Про позапланову перевірку Приватного закладу вищої освіти «Одеський міжнародний медичний університет»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства освіти та науки України №1031 від 10.08.2020 року «Про результати позапланової перевірки Приватного закладу вищої освіти «Одеський міжнародний медичний університет».

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25.04.2022 року адміністративний позов задоволено.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Вважаю, що оскаржуване рішення таким вимогам не відповідає, оскільки суд першої інстанції на стадії відкриття провадження та в ході розгляду справи допустив ряд процесуальних порушень, які призвели до неправильного вирішення справи.

Відповідно до вимог ч.1 ст.122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими Законами.

Частиною 2 цієї ж статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи, що даний позов був поданий 25.03.2021 року, а його предметом є дії та рішення відповідача, які мали місце у червні-серпні 2020 року, то даний позов подано поза межами строку, визначеного ч.2 ст.122 КАС України, і будь-якими іншими Законами строк звернення до суду із таким предметом спору не визначається.

Відповідно до ч.6 ст.161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Відповідно до п.5 ч.1 ст.171 КАС України одне з питань, яке з`ясоває суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подано позов у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

В позовній заяві, яка подана 25.03.2021 року, та в заяві про поновлення процесуального строку, яка подана 05.04.2021 року, позивач в обґрунтування поновлення строку звернення до суду посилається на результати розгляду Одеським окружним адміністративним судом аналогічного позову, який був поданий позивачем у вересні 2020 року з тим самим предметом та з тих самих підстав у справі №420/9858/20, в якій ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24.12.2020 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2021 року, позов залишено без розгляду.

Позивач вважає, що відкриття провадження у справі №420/9858/20 зупинило перебіг 6-ти місячного строку на подання позову у справі, що переглядається.

В заяві про поновлення пропущеного процесуального строку від 16.04.2021 року представник позивача додатково послався також на обставини запровадження на території України карантину у зв`язку із пандемією коронавирусу COVID-19.

Ухвалою суду першої інстанції від 16.04.2021 року відкрито провадження у даній справі, в мотивувальній частині якої суд першої інстанції з метою запобігання обмеження прав позивача на доступ до правосуддя, визнав за необхідне задовольнити заяву про поновлення строку звернення до суду, врахувавши посилання позивача на запровадження на території України карантину у зв`язку із пандемією коронавирусу COVID-19.

Не погодившись із поновленням позивачу строку звернення до суду із даним позовом, відповідач звернувся до суду першої інстанції із заявою про залишення позовної заяви без розгляду, яка була відхилена ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 06.07.2021 року.

Позивач оскаржив вказану ухвалу суду першої інстанції від 06.07.2021 року, однак ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.08.2021 року апеляційну скаргу Міністерства освіти і науки України на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року було повернуто апелянтові, оскільки така ухвала не підлягає оскарженню в апеляційному порядку окремому від рішення суду.

В якості однієї з підстав для скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.04.2022 року Міністерство освіти та науки України в доповненнях до апеляційної скарги також посилається і на неправомірність поновлення судом першої інстанції строку звернення до суду із даним позовом, вказуючи, зокрема на те, що ще до подачі цього позову позивач з аналогічними позовними вимогами тричі звертався до Одеського окружного суду в рамках справ №420/8825/20, №420/9858/20, №420/10628/20 та шість разів звертався до Окружного адміністративного суду міста Києва в рамках справ №640/19352/20, №640/20192/20, №640/20226/20, №640/21084/20, №640/21473/20 та №640/23357/20.

Аналіз остаточних судових рішень у вказаних справах підтверджує наведені апелянтом обставини неодноразового звернення позивача у 2020 році до Одеського окружного суду та до Окружного адміністративного суду міста Києва з аналогічними позовними вимогами до Міністерства освіти та науки України, а також свідчить про те, що такі позовні заяви були або повернуті позивачу на підставі п.1 ч.4 ст.169 КАС внаслідок невиконання позивачем ухвал суду про залишення позову без руху для усунення недоліків позову, як у справах №420/8825/20, №420/1068/20, №640/20226/20, №640/21473/20, або були повернуті на підставі п.2 ч.4 ст.169 КАС у зв`язку із подання позивачем заяви про відкликання позову, як у справах №640/19352/20, №640/20192/20, №640/21084/20, або були повернуті на підставі п.5 ч.4 ст.169 КАС у зв`язку із подання позивачем до того самого суду аналогічного позову до того ж відповідача, як у справі №640/23357/20, або були залишені без розгляду на підставі ч.3 ст.45 КАС внаслідок визнання судом подання такого позову зловживанням процесуальними правами, як у справі №420/9858/20.

При цьому, ухвала Одеського окружного суду від 24.12.2020 року по справі №420/9858/20, якою суд визнав зловживанням позивачем своїми процесуальними правами на подачу такого позову та попередив позивача про недопустимість такого подальшого зловживання, була залишена без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2021 року.

Незважаючи на таке попередження П`ятого апеляційного адміністративного суду, позивач 25.03.2021 року знову подав аналогічний позов до Одеського окружного суду, за яким було відкрито провадження у даній справі, що переглядається.

Таким чином, 25.03.2021 року позивач в десятий раз подав аналогічний позов, незважаючи на те, що дії позивача по поданню такого позову вже були визнані зловживанням постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2021 року, яка не була оскаржена позивачем в касаційному порядку.

Слід зазначити, що про всі наведені вище обставини неодноразового звернення позивача у 2020 році до Одеського окружного суду та до Окружного адміністративного суду міста Києва з аналогічними позовними вимогами до Міністерства освіти та науки України, відповідач повідомляв суд першої інстанції у своїх заявах по суті справи та в заяві про залишення позову без розгляду, але суд першої інстанції жодної правової оцінки таким обставинам не дав, а в ухвалі від 06.07.2021 року про відмову у задоволенні заяви відповідача про залишення позову без розгляду лише послався на те, що підстави поважності пропуску строку звернення до суду з даним адміністративним позовом вже досліджувались судом в ухвалі від 12.04.2021 року.

Однак таке твердження суду першої інстанції не відповідає дійсності, оскільки по даній справі суд першої інстанції виніс лише одну ухвалу від 12.04.2021 року про продовження строку для усунення недоліків, в якій суд знову визнав неповажними причинами для поновлення строку на подачу позову наведені позивачем обставини розгляду аналогічного позову в рамках справи №420/9858/20, та продовжив позивачу строк для усунення недоліків (т.1 а.с.152-153).

Як вже було зазначено вище, рішення про задоволення заяви про поновлення позивачу строку звернення до суду суд першої інстанції виклав в мотивувальній частині ухвали про відкриття провадження у справі від 16.04.2021 року, врахувавши посилання позивача на запровадження на території України карантину у зв`язку із пандемією коронавирусу COVID-19, і з такими доводами погодились мої колеги.

Однак я вважаю неправомірним поновлення позивачу судом першої інстанції строку звернення до суду з підстав запровадження на території України карантину у зв`язку із пандемією коронавирусу COVID-19, оскільки відповідно до п.3 розділу VI прикінцевих положень КАС України таке поновлення можливе, якщо причини пропуску строку звернення до суду зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином, але ж позивач у своїй заяві про поновлення строку від 16.04.2021 року, з якою погодився суд першої інстанції, не вказує, яким чином впровадження на території України карантину зумовило подачу ним позову у цій справі 25.03.2021 року, при тому що у 2020 році, тобто під час дії такого карантину, позивач дев`ять разів подавав аналогічні позови до Одеського окружного суду та до Окружного адміністративного суду міста Києва, про які зазначено вище.

За таких підстав вважаю, що звернення позивача до Одеського окружного суду із даним позовом 25.03.2021 року здійснено, по-перше, із порушенням строків звернення до суду і без наявності поважних причин для його поновлення, а по-друге, враховуючи ухвалу Одеського окружного суду від 24.12.2020 року по справі №420/9858/20 та всі попередні звернення позивача у 2020 році з аналогічними позовами до Одеського окружного суду та Окружного адміністративного суду міста Києва, таке звернення слід вважати вже неодноразовим зловживанням позивачем своїми процесуальними правами.

При цьому, таке неодноразове зловживання позивачем своїми процесуальними правами відповідно до ч.4 ст.140 КАС є підставою для застосування судом до позивача штрафу, а відповідно до ч.3 ст.45 КАС це також є підставою для залишення без розгляду або повернення позовної заяви.

Таким чином, суд першої інстанції безпідставно поновив позивачу строк звернення до суду з даним позовом та відкрив провадження у цій справі.

При цьому, відповідно до положень ч.4 ст.123, ч.13 ст.171 та п.7 ч.1 ст.240 КАС України вказану помилку суд першої інстанції міг виправити вже під час розгляду даної справи по суті за власною ініціативо або за результатами розгляду заяви відповідача про залишення позову без розгляду, яка була подана 11.05.2021 року (т.3 а.с.91-94), проте ухвалою від 06.07.2021 року (т.3 а.с.96-97) суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні такої заяви.

Стаття 319 КАС надає апеляційному суду право скасувати рішення суду першої інстанції та закрити провадження у справі або залишити позов без розгляду виключно з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 КАС України.

Так, відповідно до п.8 ч.1 ст.240 КАС суд залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами тертою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Згідно ч.3 ст.123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду (ч.4 ст.123 КАС).

Отже, наслідки пропуску позивачем строку звернення до суду можуть бути застосовані судом на будь-якій стадії судового розгляду, навіть після визнання судом поважними причин пропуску строку звернення до суду.

Таким чином, враховуючи безпідставність поновлення судом першої інстанції строку звернення до суду у цій справі, вважаю, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.04.2022 року ухвалено з порушеннями норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, що є підставою для скасування такого рішення та залишення позову без розгляду.

При цьому не можу погодитися із посиланням моїх колег на подання апелянтом доповнень до апеляційної скарги від 13.12.2022 року та 14.12.2022 року поза межами строку, визначеного ч.1 ст.303 КАС України, оскільки, по-перше: доводи апелянта про пропуск позивачем строку звернення до суду із цим позовом та про зловживання позивачем свого права на подачу такого позову неодноразово викладались як під час розгляду справи в суд першої інстанції, так і в апеляційній скарзі на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 06.07.2021 року, а по-друге: викладення апелянтом таких доводів окремо у доповненнях до апеляційної скарги від 14.12.2022 року вже після спливу терміну на апеляційне оскарження, тобто поза межами строку, визначеного ч.1 ст.303 КАС України, не дають колегії суддів підстав їх відхилити та не враховувати, оскільки єдина підстава для неврахування таких доповнень передбачена у ч.2 ст.303 КАС України, і ця підстава не стосується порушення вказаного строку.

Також вважаю помилковим твердження своїх колег про те, що доводи апелянта про зловживання позивачем правом на подачу такого позову не можуть нівелювати необхідність захисту порушеного права, яке встановлено в ході розгляду справи, оскільки не узгоджується наведеними вище положеннями статті 319 КАС України, яка надає апеляційному суду право скасувати рішення суду першої інстанції та залишити позов без розгляду з підстав, встановлених статтею 240 КАС України, і яка не ставить можливість реалізації апеляційним судом такого права в залежність від факту порушення або відсутності порушення права позивача, на захист якого поданий такий позов.

При цьому слід враховувати, що дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах, яка дисциплінує учасників цих відносин, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності та неостаточності у відносинах.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс та інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2011 року №17-рп/2011 обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява №28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).

З огляду на вищевикладене, вважаю, що апеляційна скарга Міністерства освіти та науки України підлягає частковому задоволенню шляхом скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2022 року з прийняттям нової постанови про залишення без розгляду позову приватного закладу вищої освіти «Одеський міжнародний медичний університет» до Міністерства освіти та науки України.

СуддяК.В. Кравченко