Постанова

від 06.02.2023 по справі 160/1825/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 160/1825/21

адміністративне провадження № К/990/14855/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження без виклику учасників справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/1825/21

за позовом Державного підприємства «Державний інститут по проектуванню підприємств гірничорудної промисловості «Кривбаспроект» до Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження

за касаційною скаргою Державного підприємства «Державний інститут по проектуванню підприємств гірничорудної промисловості «Кривбаспроект»

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2022 року, ухвалену у складі колегії суддів: судді-доповідача - Баранник Н.П., суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,

УСТАНОВИВ:

Суть спору

1. Державне підприємство «Державний інститут по проектуванню підприємств гірничорудної промисловості «Кривбаспроект» (далі - позивач, ДП «ДПІ «Кривбаспроект») звернулося до суду із позовом до Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), де просило визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 31 серпня 2020 року № Р-574/0/3-20 «Про списання простроченої кредиторської заборгованості, строк позовної давності якої минув, по департаменту промисловості облдержадміністрації».

2. Позовна заява обґрунтована тим, що з 07 липня 2015 року Департамент промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації знаходиться в стадії ліквідації. ДП «ДПІ «Кривбаспроект» обліковується в ліквідаційному балансі кредитором на загальну суму 1 994 600,00 грн.

2.1. Позивач указує, що відповідно до пункту 6 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074 (далі - Порядок № 1074) права та обов`язки органів виконавчої влади переходять у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України. Відповідно до вимог пункту 20 Порядку № 1074 ліквідаційна комісія Департаменту промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації визнала кредиторські вимоги позивача у повному обсязі.

2.2. На думку позивача, відсутні підстави для списання кредиторської заборгованості перед ДП «ДПІ «Кривбаспроект» як простроченої, строк позовної давності якої минув, оскільки така заборгованість визнана боржником і внесена до відповідного реєстру, тож спір між сторонами відсутній і наказ Міністерства фінансів України від 02 квітня 2014 року № 372, яким затверджено Порядок Порядком бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ (далі - Порядок № 372), як підстава оскаржуваного розпорядження, не може бути застосований у цьому випадку.

2.3. Позивач уважає, що оскаржуване розпорядження порушує приписи статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України, Порядку № 1074 та завдає значну шкоду фінансовим інтересам позивача в частині задоволення обґрунтованих фінансових вимог.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. Розпорядженням голови облдержадміністрації від 26 червня 2015 року №Р-307/0/3-15 «Про структуру обласної державної адміністрації та внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації від 08 листопада 2012 року №Р-830/0/3-12» припинено існування, шляхом ліквідації юридичної особи, Департаменту промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ 35809525) та призначено ліквідаційну комісію.

4. Ліквідаційна комісія визнала кредиторські вимоги позивача у повному обсязі.

5. З 07 липня 2015 року Департамент промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації знаходиться в стадії ліквідації.

6. Департаментом промисловості було здійснено заходи, передбачені статтею 111 ЦК України:

- в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців опублікована інформація щодо розпочатої процедури ліквідації Департаменту промисловості;

- Департамент повідомив листом від 23 жовтня 2015 року № 1004/0/21-15 ДП «ДПІ «Кривбаспроект» про включення вказаного державного підприємства до Реєстру вимог кредиторів Департаменту промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації за договорами від 21 жовтня 2013 року № 3721/13133 у сумі 99600,00 грн та від 02 грудня 2013 року №3786/13133 у сумі 1895000,00 грн.

ДП «ДПІ «Кривбаспроект» обліковується в ліквідаційному балансі кредитором на загальну суму 1994600,00 грн.

7. 31 серпня 2020 року головою Дніпропетровської облдержадміністрації прийнято розпорядження за №Р-574/0/3-20 «Про списання простроченої кредиторської заборгованості, строк позовної давності якої минув, по департаменту промисловості облдержадміністрації».

7.1. Пунктом 1 розпорядження Департаменту промисловості облдержадміністрації згідно з актом інвентаризації розрахунків з дебіторами і кредиторами від 14 серпня 2020 року списати з обліку прострочену кредиторську заборгованість за видатками за КВК 35 «Департамент промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації», КПКВ 3518311 «Охорона та раціональне використання природних ресурсів» та КЕКВ 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм», строк позовної давності якої минув, на загальну суму 1994600,00 грн перед ДП «ДПІ «Кривбаспроект», з яких відповідно до договору від 21 жовтня 2013 року № 3721/13133- на суму 99600,00 грн та відповідно до договору від 02 грудня 2013 року № 3786/13133 на суму 1895000,00 грн.

8. Вказане розпорядження позивач вважає необґрунтованим і незаконним у зв`язку з чим звернувся із цим позовом до суду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

9. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року позов задоволений, визнане протиправним та скасоване розпорядження голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 31 серпня 2020 року № Р-574/0/3-20.

9.1. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що судовими рішеннями в господарській справі № 904/8188/16 підтверджено факт зарахування позивача до реєстру вимог кредиторів, заборгованість була визнана боржником і внесена до відповідного реєстру, а тому не може вважатися кредиторською заборгованістю, строк позовної давності якої минув, а відтак, на думку цього суду, приймаючи спірне розпорядження обласна державна адміністрація діяла неправомірно та в порушення чинного законодавства.

10. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2022 року апеляційна скарга Дніпропетровської обласної державної адміністрації задоволена частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року скасоване, а провадження у справі №160/1825/21 закрите на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

10.1. Закриваючи провадження у справі суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір у цій справі не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки він має приватно-правовий характер, адже обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного, а саме майнового інтересу позивача. На думку суду апеляційної інстанції, відповідач у цій справі не здійснює публічно-владні управлінські функції по відношенню до позивача, а позов поданий до суду, направлено на захист порушених майнових прав та інтересів останнього.

10.2. Враховуючи суть та суб`єктний склад спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі у зв`язку з тим, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. На думку суду апеляційної інстанції, такий спір має вирішуватися судом за правилами ГПК України, а суд першої інстанції на вказане уваги не звернув і помилково розглянув спір за нормами КАС України.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

11. 14 червня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ДП «ДПІ «Кривбаспроект» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2022 року у справі № 160/1825/21, де позивач просить скасувати оскаржувану постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11.1. В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник зазначає про необхідність відступлення від висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 23 грудня 2020 року у справі № 815/6190/16 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

11.2. Із посиланням на пункт 1 частини першої статті 19 КАС України касатор зазначає, що спір у цій справі не може вирішуватися судом за правилами ГПК України, а повинен бути вирішений лише за правилами КАС України.

11.3. Скаржник зауважує, що відповідно до пункту 10 частини першої статті 20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій.

11.4. На переконання скаржника, саме відсутність повноважень господарського суду щодо вирішення основного спору була проігнорована судом апеляційної інстанції, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права і ухвалення незаконного судового рішення.

12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2022 року визначено для розгляду цієї справи колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя: Єресько Л.О., судді: Соколов В.М., Калашнікова О.В.

13. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційної скаргою.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 30 січня 2023 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

15. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2023 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2023 року № 159/0/78-23 у зв`язку з відпусткою судді Калашнікової О.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, визначено для розгляду цієї справи колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя: Єресько Л.О., судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

Позиція інших учасників справи

16. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримано Дніпропетровської обласної державної адміністрації 05 липня 2022 року, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення ПАТ «Укрпошта», ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102936502927. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу відповідач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

17. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

19. Як слідує з матеріалів справи предметом оскарження у цій справі є розпорядження голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 31 серпня 2020 року №р-574/0/3-20 «Про списання простроченої кредиторської заборгованості, строк позовної давності якої минув, по департаменту промисловості облдержадміністрації».

20. Відповідно пункту 1 оскаржуваного розпорядження Департаменту промисловості облдержадміністрації згідно з актом інвентаризації розрахунків з дебіторами і кредиторами від 14 серпня 2020 року списати з обліку прострочену кредиторську заборгованість за видатками за КВК 35 «Департамент промисловості Дніпропетровської обласної державної адміністрації», КПКВ 3518311 «Охорона та раціональне використання природних ресурсів» та КЕКВ 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних)програм», строк позовної давності якої минув, на загальну суму 1994600,00 грн перед ДП «ДПІ «Кривбаспроект», з яких відповідно до договору від 21 жовтня 2013 року №3721/13133 - на суму 99600,00 грн та відповідно до договору від 02 грудня 2013 року №3786/13133 - на суму 1895000,00 грн.

21. Суд апеляційної інстанції, надаючи оцінку оскаржуваному розпорядженню, дійшов висновку, що спір у цій справі виник у зв`язку з невиконанням стороною договору - Департаментом промисловості облдержадміністрації своїх договірних обов`язків з оплати наданих позивачем послуг. Боржник перебуває в стадії ліквідації, і позивача визнано кредитором, а його майнові вимоги включено до Реєстру вимог кредиторів та відображено у ліквідаційному балансі департаменту. Тобто, у цьому випадку спір має приватноправовий характер, оскільки обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного, а саме майнового інтересу позивача.

22. Перевіряючи цей спір на відповідність ознакам публічного-правового, суд касаційної інстанції уважає за необхідне врахувати сформовану Великою Палатою Верховного Суду позицію щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, яка викладена зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 520/13190/17, від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17, від 19 лютого 2020 року у справі № 1340/3580/18.

23. За визначенням пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

24. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

25. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

26. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

27. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

28. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

29. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

30. У цій справі виникнення спірних правовідносин зумовлено незгодою позивача із розпорядженням голови Дніпропетровської облдержадміністрації, яке прийнято ним на підставі положень Порядку № 372.

31. Основні функцій та повноваження голови місцевої державної адміністрації визначені Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV).

32. Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.

32.1. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

33. Стаття 13 цього Закону визначено перелік питань, що вирішуються місцевими державними адміністраціями, зокрема і щодо бюджету, фінансів та обліку.

34. Пунктом 7 частини першої стаття 39 Закону № 586-XIV визначено повноваження голів місцевих державних адміністрацій, згідно яких, зокрема, голови місцевих державних адміністрацій в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням.

35. Згідно зі статтею 41 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

36. За приписами статті 43 вказаного Закону, розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

37. Аналіз наведених правових норм свідчить, що до повноважень голови обласної державної адміністрації відноситься питання розпорядження коштами відповідної державної адміністрації.

38. Списання простроченої кредиторської заборгованості ДП «ДПІ «Кривбаспроект» здійснено відповідачем відповідно до норм чинного законодавства, а саме «Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ та внесення змін до деяких нормативно-правових активів з бухгалтерського обліку бюджетних установ», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 квітня 2014 року №372 (далі - Порядок № 372), який визначає механізм її списання з балансу бюджетних установ.

39. Згідно вказаного Порядку № 372 головні розпорядники коштів, центральні органи виконавчої влади відображають у бухгалтерському обліку списання кредиторської заборгованості, строк позовної давності якої минув, на підставі розпорядчого документа керівника установи.

40. Необхідно також зазначити, що кредиторська заборгованість перед ДП «ДПІ «Кривбаспроект» виникла по заходам Програми моніторингу довкілля Дніпропетровської області, джерелом фінансування якої були кошти спеціального фонду обласного бюджету, в межах якої здійснювалося розроблення заходів та завдань на виконання державної Програми дослідження стану Криворізького залізорудного басейну для запобігання виникненню на його території катастрофи техногенного та природного характеру.

41. Отже, спір, який розглядається у цій справі, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно розпорядження бюджетними коштами, а саме списання простроченої кредиторської заборгованості за бюджетними коштами, на підставі спеціального нормативно-правового акта.

42. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов передчасних висновків, що позов у цій справі належить розглядати за правилами господарського судочинства та про наявність підстав для застосування у спірних правовідносинах положень пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

43. Беручи до уваги неведене Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

44. За таких обставин касаційні скарга ДП «ДПІ «Кривбаспроект» підлягає частковому задоволенню, постанова Третього апеляційного адміністративного суду підлягає скасуванню, а справа направленню до цього суду для продовження розгляду.

45. Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

46. Стосовно доводів касаційної скарги про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року у справі № 815/6190/16, то вказані доводи є необґрунтованими з огляду на те, що суд апеляційної інстанції при вирішенні спірних правовідносин не застосовував висновків Верховного Суду, викладених в означеній постанові.

47. З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державного підприємства «Державний інститут по проектуванню підприємств гірничорудної промисловості «Кривбаспроект» задовольнити частково.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2022 року у справі №160/1825/21 скасувати, а справу направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк