Постанова

від 01.02.2023 по справі 927/317/22

ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116, (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"01" лютого 2023 р. Справа№ 927/317/22

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Мальченко А.О.

суддів: Агрикової О.В.

Чорногуза М.Г.

при секретарі судового засідання: Линник А.М.

розглянувши матеріали апеляційної скарги Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області

на рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022

у справі № 927/317/22 (суддя М.О.Демидова)

за позовом Керівника Прилуцької окружної прокуратури

до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (відповідач - 1)

Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни (відповідач - 2)

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Відділ освіти Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області

про визнання незаконним та скасування рішення, скасування запису державного реєстратора про припинення юридичної особи,

за участю представників учасників судового процесу:

від позивача:

прокурор: Синюк І.А.;

від відповідача-1: Кальний О.В.;

від відповідача-2: не з`явився;

від третьої особи: не з`явився, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Прилуцької окружної прокуратури (далі також - Прокурор) звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до відповідача-1 - Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (далі також - Варвинська СР) та відповідача-2 - Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни (далі також - держреєстратор) про:

- визнання незаконним та скасування рішення 16 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області №451 від 23.09.2021 «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО Іст.»,

- скасування запису №1000431110015000072 від 20.12.2021, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, внесений державним реєстратором юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Т.В., про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.

Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення 16 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО І ст.» від 23.09.2021 №451. Стягнуто з Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на користь Чернігівської обласної прокуратури 4 962,00 грн судового збору. Скасовано запис державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни, а саме: №1000431110015000072 від 20.12.2021, внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.

Розглядаючи спір, суд першої інстанції керувався нормами статей 16, 21 ЦК України, статей 8, 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», статей 5, 13, 24, 66, Закону України «Про освіту», статей 26, 32, 46, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 та виходив із того, що у спірних правовідносинах Варвинська СР діяла не як суб`єкт владних повноважень, правову оцінку діям якої у зв`язку з таким мають давати суди адміністративної юрисдикції, а як засновник юридичної особи комунальної установи, а тому оспорюване рішення є рішенням власника корпоративних прав (засновника). Оскільки таке рішення порушує права територіальної громади с. Брагинці у сфері охорони дитинства та освіти, прокурор є належним позивачем у справі.

Надаючи оцінку оскаржуваному прокурором рішенню на предмет його відповідності вимогам чинного законодавства, суд першої інстанції дійшов висновку, що радою рішення прийнято в межах наданих їй повноважень, однак із порушенням процедури прийняття.

Як зазначив суд в оскаржуваному рішенні, в порушення зокрема, ч.2 ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» у редакції на час прийняття оспорюваного рішення та п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010, громадське обговорення проекту рішення ради про «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО І ст. Варвинської селищної ради», опублікованого 08.09.2021 на сайті Варвинської селищної ради не проводилось, відповідно, рішення має бути скасовано як таке, що порушує права територіальної громади та прийняте з порушенням ст. 19 Конституції України.

Не погоджуючись із вищезазначеним рішенням, Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області звернулася до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та постановити нове, яким позовну заяву керівника Прилуцької окружної прокуратури залишити без розгляду.

В обґрунтування вимог за апеляційною скаргою, Варвинська СР вказує про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права під час ухвалення оскаржуваного рішення.

За доводами скаржника прокурором не було надано ані доказів наявності у нього права захищати інтереси держави у спірних правовідносинах, ані доказів реальності, тобто самого факту існування порушених прав територіальної громади; прокурором не обґрунтовано наявності обставин, які зумовили звернення до суду чи наявності порушеного інтересу, який підлягає захисту прокурором; посилання прокурора на порушення Варвинською СР прав на освіту не підтверджуються жодним доказом і відображають лише суб`єктивне уявлення прокурора стосовно існування порушеного права на освіту; судом не було враховано тієї обставини, що з позовом на захист прав держави про скасування рішення ради щодо ліквідації освітнього закладу мають звертатись як Державна служба якості освіти в Україні так і Освітній омбудсмен, на яких покладено обов`язки з контролю якості надання освіти в Україні, та які наділені окремими правомочностями щодо звернення до суду із позовом.

Відповідно до Витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.10.2022 апеляційну скаргу Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Мальченко А.О., суддів Агрикової О.В., Чорногуза М.Г.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 31.10.2022 витребувано у Господарського суду Чернігівської області матеріали справи № 927/317/22. Відкладено вирішення питання щодо подальшого руху апеляційної скарги Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 до надходження матеріалів справи з Господарського суду Чернігівської області.

07.11.2022 матеріали справи № 927/317/22 надійшли до Північного апеляційного господарського суду та були передані головуючому судді.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 14.11.2022 апеляційну скаргу Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 залишено без руху та надано скаржникові строк для усунення недоліків, допущених останнім при поданні апеляційної скарги.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2022 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22, призначено справу до розгляду на 21.12.2022, сторонам апеляційного провадження встановлено строк до 14.12.2022 для подання відзивів на апеляційну скаргу.

12.12.2022 на електронну пошту Північного апеляційного господарського суду від представника Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області надійшла заява про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням системи відеоконференцзв`язку EASYCON.

14.12.2022 на електронну пошту Північного апеляційного господарського суду надійшов відзив Прокурора, у якому він просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін, зазначивши при цьому, що на Державну службу якості освіти не покладено здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю та прийняттям рішень органами місцевого самоврядування, зокрема, щодо ліквідації комунального закладу освіти; освітній омбудсмен розглядає скарги громадян про порушення їх прав у сфері освіти, однак не наділений повноваженнями на звернення до суду з приводу скасування незаконних рішень органу місцевого самоврядування щодо ліквідації комунального закладу освіти, відповідно, державний контроль за додержанням положень актів з питань ліквідації комунального закладу освіти з боку органів місцевого самоврядування на сьогодні не віднесено до компетенції жодного органу, а тому, звертаючись із позовом прокурор має обґрунтувати у чому полягає порушення інтересів держави; на переконання прокурора, позовна заява і численні заяви по суті містять ґрунтовні пояснення з цього приводу, відтак прийняття радою оскаржуваного рішення здійснено з порушенням вимог чинного законодавства, адже громадські слухання з цього питання не проводились.

19.12.2022 на електронну пошту Північного апеляційного господарського суду надійшла відповідь Варвинської СР на відзив, у якій відповідач-2 в черговий раз звертає увагу суду на ненаданні прокурором доказів порушення прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, держави оскаржуваним рішення сільради, водночас, апелянт зауважує, що ст.55 Закону України «Про повну загальну середню освіту» надає право Центральному органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальним органам звертатись до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти, відповідно, позивачем у спорі, що розглядається, має виступати Центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи, а не прокурор.

21.12.2022 розгляд справи № 927/317/22 не відбувся у зв`язку з перебуванням судді Агрикової О.В. на лікарняному з 14.12.2022.

22.12.2022 через відділ забезпечення автоматизованого розподілу, контролю та моніторингу виконання документів Північного апеляційного господарського суду від представника Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області надійшла заява про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням системи відеоконференцзв`язку EASYCON.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 26.12.2022 апеляційну скаргу Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі №927/317/22 призначено до розгляду на 01.02.2023; задоволено клопотання представника Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням системи відеоконференцзв`язку EASYCON.

Третя особа явку свого уповноваженого представника для участі у судовому засіданні не забезпечила, про дату, місце та час розгляду апеляційної скарги повідомлялася належним чином, про поважність причин нез`явлення до суду не повідомила, клопотання про відкладення судового розгляду справи не заявляла.

У судовому засіданні представник скаржника підтримав доводи апеляційної скарги, просив скасувати рішення та залишити позовну заяву без розгляду.

Прокурор проти вимог апеляційної скарги заперечив, вказуючи на її безпідставність, просив рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

01.02.2023 у судовому засіданні колегією суддів було оголошено вступну та резолютивну частини постанови господарського суду апеляційної інстанції.

Відповідно до вимог ч.ч. 1, 4 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши докази, наявні у справі, врахувавши пояснення, надані учасниками справи, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, судова колегія апеляційного господарського суду вважає, що апеляційна скарга у справі № 927/317/22 підлягає частковому задоволенню, зважаючи на наступне.

Надаючи оцінку повноваженням прокурора брати участь в межах даної справи колегія суддів виходить з того, що пунктом 3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.3 ст. 3, ч. 3 ст. 41 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися державні органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до ч. 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункт 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Колегія суддів вважає, що надане Конституційним Судом України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 розуміння поняття «інтереси держави» може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів також враховує, що у пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (див. пункт 27 зазначеної постанови).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, 18.08.2020 у справі № 914/1844/18.

Другий «виключний випадок» надає можливість прокурору виступати із захистом інтересів держави самостійно.

У справі, що переглядається, підстави представництва прокурор мотивував тим, що орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо звернення з подібним позовом, відсутній, оскільки Варвинська селищна рада, яка прийняла оскаржуване рішення, сама є суб`єктом правопорушення і має у справі процесуальний статус відповідача.

Натомість, відповідач-1 неодноразово наголошував на тому, що органами, які мають здійснювати контроль за діяльністю, у тому числі органів місцевого самоврядування в частині створення/припинення діяльності окремого освітнього закладу, є Державна служба якості освіти України та його територіальні органи, а також освітній омбудсмен.

Враховуючи доводи наведені прокурором та скаржником, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що державна політика та освітня діяльність у сфері загальної середньої освіти ґрунтуються на засадах та принципах, визначених Законом України «Про освіту».

Відповідно до ст. 53 Закону України «Про повну загальну середню освіту», до органів управління у сфері загальної середньої освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування.

Пунктом 1 Положення про Державну службу якості освіти України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 №168, встановлено, що Державна служба якості освіти України (далі - Служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра освіти і науки та який реалізує державну політику у сфері освіти, зокрема, з питань забезпечення якості освіти, забезпечення якості освітньої діяльності, здійснення державного нагляду (контролю) за закладами освіти щодо дотримання ними законодавства.

Повноваження центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти, яким є Державна служба якості освіти України та його територіальних органів визначені у ч. 1 ст. 55 Закону України «Про повну загальну середню освіту», положення якої кореспондуються з п. 4 Положення про Державну службу якості освіти України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №168 від 14.03.2018 «Деякі питання Державної служби якості освіти України» (далі - Положення №168).

Так, центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи, зокрема, у порядку, визначеному законодавством, проводять:

моніторинг якості освітньої діяльності закладів освіти та якості здобутої в них загальної середньої освіти;

у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, аналізують діяльність місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) в частині, що стосується дотримання законодавства з питань освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території, та надають їм відповідні висновки і рекомендації, що оприлюднюються на офіційному вебсайті центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування протягом п`яти робочих днів з дня їх надання;

звертаються до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти.

Служба з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво в судах та інших державних органах через осіб, уповноважених діяти від її імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Служби в судах та інших державних органах через представників (п. 6 ч. 5 Положення №168).

Переглядаючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів зауважує, що на сьогодні відсутній затверджений центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки порядок, який регламентує повноваження Служби щодо аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) в частині, що стосується дотримання законодавства з питань освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території.

Більше того, системний аналіз Законів України «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту», Положення про Державну службу якості освіти України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №168 від 14.03.2018 «Деякі питання Державної служби якості освіти України» дає підстави для висновку про те, що до повноважень Державної служби якості освіти віднесено в першу чергу контроль за процесом надання освіти, тобто відповідність уже створених закладів вимогам законодавства та якість освітнього процесу, а не контроль за мережею закладів освіти, доцільністю їх створення, реорганізації чи ліквідації.

Як у Законі України «Про повну загальну середню освіту» так і в Положенні про Державну службу якості освіти України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України №168 від 14.03.2018 «Деякі питання Державної служби якості освіти України» відсутня норма, яка надає Службі право втручатись у діяльність органу місцевого самоврядування в частині реалізації ним ч. 1 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», якою передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

У справі, що переглядається, засновником є Варвинська селищна рада, яка реалізує свої повноваження шляхом прийняття рішень.

Втім, вищенаведений закон та положення не містять норми, яка надає Службі право звертатись до суду із позовом про скасування рішення ради.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що ч. 1 ст. 55 Закону України «Про повну загальну середню освіту» надає Службі реалізовувати своє право на звернення до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти, однак встановлювати такі порушення Служба наділена виключно в межах повноважень щодо забезпечення якості освіти, забезпечення якості освітньої діяльності, здійснення державного нагляду (контролю) за закладами освіти щодо дотримання ними законодавства.

У відповідності до п.п. 16, 29, 30 ч. 1 Закону України «Про освіту», якість освіти - це відповідність результатів навчання вимогам, встановленим законодавством, відповідним стандартом освіти та/або договором про надання освітніх послуг, а якість освітньої діяльності - рівень організації, забезпечення та реалізації освітнього процесу (як системи науково-методичних і педагогічних заходів, спрямованих на розвиток особистості шляхом формування та застосування її компетентностей), що забезпечує здобуття особами якісної освіти та відповідає вимогам, встановленим законодавством та/або договором про надання освітніх послуг.

Оскільки у спірних правовідносинах Варвинська селищна рада виступає власником комунального майна, яка фактично здійснює оптимізацію використання належного їй майна у розрізі економічної доцільності утримання такого майна, а на Державну службу якості освіти України не покладено функції з контролю за діяльністю ради як суб`єкта приватноправових майнових відносин, підстави стверджувати, що саме Служба має виступати позивачем у даній справі, відсутні.

До того ж, Державна служба якості освіти України не має повноважень захисту та представництва інтересів учасників освітнього процесу, - батьків та учнів, на права яких безпосередньо може вплинути рішення власника майна про ліквідацію освітнього закладу.

Не наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідним позовом і Освітній омбудсмен, як помилково вважає відповідач-2.

Так, статтею 73 Закону України «Про освіту», положення якої кореспондуються з п.9 Положення про освітнього омбудсмена, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №491 від 06.06.2018 «Деякі питання освітнього омбудсмена» передбачено, що з метою забезпечення належних умов для реалізації права особи на освіту в системі освіти діє освітній омбудсмен. Освітній омбудсмен у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також положенням про освітнього омбудсмена, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Освітній омбудсмен відповідно до покладених на нього завдань має право:

розглядати подані учасниками освітнього процесу звернення, перевіряти викладені у них факти;

аналізувати дотримання законодавства стосовно учасників освітнього процесу, які постраждали від булінгу (цькування), стали його свідками або вчинили булінг (цькування);

за результатами розгляду звернень та/або проведених перевірок надавати рекомендації керівникам та/або засновникам закладів освіти, органам управління освітою, державним органам, органам місцевого самоврядування, вимагати від них припинення порушення та/або відновлення порушених прав чи законних інтересів учасників освітнього процесу, спрямовувати до них подання про проведення службових розслідувань, повідомляти правоохоронні органи щодо виявлених фактів порушення законодавства;

звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів щодо виявлених фактів порушення права людини на освіту та законодавства у сфері освіти;

представляти інтереси особи у суді.

Отже, освітній омбудсмен діє виключно в межах наданих йому повноважень, які у першу чергу стосуються розгляду заяв, поданих учасниками освітнього процесу та звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів щодо виявлених фактів порушення права людини на освіту та законодавства у сфері освіти.

Освітньому омбудсмену також надано право представляти інтереси особи у суді, однак, матеріали справи не містять жодних звернень учасників освітнього процесу до Освітнього омбудсмену, або ж доказів того, що прокурор самостійно здійснює захист осіб, які звернулись до Освітнього омбудсмену з питань, що є предметом позову, а саме, скасування рішення Варвинської селищної ради.

Виходячи з того, що обсягом повноважень Освітнього омбудсмену не охоплюється функція контролю та вжиття заходів у разі виявлення порушень законодавства про освіту у вигляді звернення до суду, з огляду на характер позовних вимог, предмет та підстави позову, на переконання колегії суддів, освітній омбудсмен не міг виступати позивачем у справі, що переглядається.

Натомість, наявність «інтересів держави» прокурор обґрунтував порушенням, на його думку, законності у сфері охорони дитинства та освіти, які, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, право на доступну освіту.

Верховний Суд у постанові від 13.05.2020 у справі № 324/1296/16-а, предметом спору якої було оскарження рішення про припинення загальноосвітньої школи, дійшов висновку, що «оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців с. Балочки (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

У постанові від 02.08.2022 у справі №140/434/19, предметом спору якої було оскарження рішення про реорганізацію спеціалізованої школи-інтернату, Верховний Суд дійшов висновку, що «оспорюване рішення порушує конституційне право як позивача так і працівників Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату в частині зміни істотних умов праці, так і учнів навчального закладу в частині права на освіту».

Системний аналіз правових підстав позову та наведених висновків Верховного Суду свідчить, що оскаржуване рішення повинно порушувати конституційні права не в сенсі загального поняття територіальної громади, а саме тих її мешканців, на яких може розповсюджуватись дія освітнього законодавства.

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор вказує на порушення оскаржуваним рішенням прав мешканців с. Брагинці на освіту, підкресливши, що протоколом Громадського обговорення від 01.07.2021 громада у кількості 35 осіб висловилась проти припинення діяльності Брагинцівського ЗЗСО І ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області. Натомість, рада прийняла рішення про припинення діяльності освітнього закладу, чим порушила права учнів цього закладу в кількості 7 осіб та 3 осіб віком до 6 років, які проживають у с. Брагинці.

За встановлених обставин, колегія суддів погоджується з доводами прокурора про те, що орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо звернення з подібним позовом, відсутній, оскільки Варвинська селищна рада, яка прийняла оскаржуване рішення, виступає суб`єктом правопорушення та визначена в якості відповідача, відповідно, висновки суду про те, що прокурором підтверджено наявність підстав для звернення з позовом, є вмотивованими.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 22.06.2021 на офіційному веб-сайті https://уагvуnska-gromada.gov.ua Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області у розділі «Оголошення» розміщено повідомлення про початок проведення громадського обговорення щодо припинення діяльності (ліквідації) Кухарського ЗЗСО І ст., Леляківського ЗЗСО І ст., Богданівського ЗЗСО І ст., Брагинцівського ЗЗСО І ст. та обговорення відповідних проектів рішень (а.с.40-41).

В подальшому, 30.06.2021 в тому ж розділі було оприлюднено графік проведення громадських обговорень, згідно з яким проведення такого обговорення планувалося на 01.07.2021 у Брагинцівському старостинському окрузі (а.с.42).

01.07.2021 в с. Брагинці проведено громадське обговорення питання щодо припинення діяльності (ліквідації) Брагинцівського ЗЗСО І ступеня Варвинської селищної ради та проекту відповідного рішення, про що складено протокол (а.с.43-45).

Згідно з протоколом громадського обговорення від 01.07.2021 учасниками громадських слухань зареєстровано 35 осіб. На голосування громади поставлено питання: «Чи підтримує проект рішення щодо припинення діяльності (ліквідації) Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області громада с. Брагинці», за наслідками якого громада у складі 35 осіб проголосувала «проти» підтримання зазначеного проекту рішення Варвинської селищної ради.

29.07.2021 Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області було прийнято рішення «Про призупинення діяльності Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області» № 355, яким призупинено діяльність Брагинцівського закладу загальної середньої освіти І ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, розташованого за адресою: вул. Київська,10, с.Брагинці Прилуцького району Чернігівської області, 17610, код ЄДРПОУ 26467577 (а.с.46).

08.09.2021 на сайті Варвинської селищної ради оприлюднено інформацію про заплановане засідання 16 сесії Варвинської селищної ради 8 скликання, яке має відбутися 23.09.2021 о 14-00 годині в залі засідань Варвинської селищної ради, при цьому на розгляд сесії ради виноситься питання «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО І ст. Варвинської селищної ради».

23.09.2021 Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області прийнято рішення «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО Варвинської селищної ради» № 451, яким припинено діяльність шляхом ліквідації юридичної особи - Брагинцівського закладу загальної середньої освіти І ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (код ЄДРПОУ 26467577, місцезнаходження: вул. Київська,с. Брагинці, Прилуцький район, Чернігівська область, 17610).

Водночас, у рішенні зазначено про втрату чинності рішенням 14 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області «Про призупинення діяльності Брагинцівського закладу загальної середньої освіти І ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області» № 355 від 29.07.2021, утворення ліквідаційної комісії з припинення вищевказаного закладу освіти та визначення порядку дій ліквідаційної комісії з припинення навчального закладу (а.с.48).

Державним реєстратором юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Чернігівської області Якименко Тетяною Володимирівною на виконання вищевказаного рішення Варвинської селищної ради № 355 від 29.07.2021 вчинено запис №1000431110015000072 від 20.12.2021 про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації - Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (код ЄДРПОУ 26467577).

Керівник Прилуцької окружної прокуратури зазначає, що відповідач-1, приймаючи оскаржуване рішення, порушив вимоги законодавства про освіту та процедуру прийняття таких рішень, що зумовило порушення конституційних прав мешканців громади та відповідно суспільних інтересів держави. Зазначені порушення стали підставою для звернення керівника Прилуцької окружної прокуратури із позовом до суду.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Варвинська селищна рада прийняла рішення з порушенням процедури його прийняття, в порушення ч.2 ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» у редакції на час прийняття оспорюваного рішення та п.3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010, оскільки громадське обговорення проекту рішення ради про «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО І ст. Варвинської селищної ради», опублікованого 08.09.2021 на сайті Варвинської селищної ради не проводилось, відповідно, рішення має бути скасовано як таке, що порушує права територіальної громади та прийнято з порушенням ст. 19 Конституції України.

З таким висновком колегія суддів не погоджується, виходячи з нижчевикладеного.

Відповідно до ч.1 та п.10 ч.2 ст.16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема: визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною 1 ст. 21 Цивільного кодексу України встановлено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Відповідно до ч.2 ст.20 Господарського кодексу України кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема: визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб`єкта господарювання або споживачів.

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор вказує на порушення оскаржуваним рішенням Варвинської селищної ради прав мешканців територіальної громади, а саме права на освіту учнів Брагинцівського ЗЗСО І ступеня у кількості 7 осіб та трьох дітей віком до 6 років, які проживають у с. Брагинці.

Втім, матеріали справи не містять доказів звернення батьків учнів цього навчального закладу, а також батьків дітей дошкільного віку до Прокурора з заявами чи скаргами з приводу порушення оскаржуваним рішенням прав їх дітей на освіту або ж спричинення цим рішенням реальних, негативних наслідків в частині реалізації права на освіту.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про освіту» кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.

В Україні створюються рівні умови доступу до освіти. Ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття освіти. Право на освіту гарантується незалежно від віку, статі, раси, стану здоров`я, інвалідності, громадянства, національності, політичних, релігійних чи інших переконань, кольору шкіри, місця проживання, мови спілкування, походження, соціального і майнового стану, наявності судимості, а також інших обставин та ознак.

Право особи на освіту може реалізовуватися шляхом її здобуття на різних рівнях освіти, у різних формах і різних видів, у тому числі шляхом здобуття дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти та освіти дорослих.

Прокурор у позові та численних заявах по суті акцентує увагу на порушенні оскаржуваним рішенням ради принципу територіальної доступності освітнього закладу.

За приписами ч. 1 ст. 8 Закону України «Про повну загальну середню освіту» територіальну доступність повної загальної середньої освіти забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування не тільки шляхом формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій), а й шляхом підвезення учнів та педагогічних працівників до закладу освіти та у зворотному напрямку.

З наявного у матеріалах справи повідомлення про проведення громадських слухань, вбачається, що 12 учнів 5-11 класів с. Кухарка та 12 учнів с. Брагинці користуються послугами підвезення до Озерянського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Варвинської селищної ради шкільним автобусом. Відстань між с. Кухарка і с. Озеряни становить 6 км, між с. Озеряни та с. Брагинці - 7 км.; 12 учнів із с. Богдани підвозяться до Світличненського ЗЗСО КЗССО I-III ст. «Варвинський ліцей №1», «Варвинський ліцей №2». Відстань між смт. Варва - 23 км; 8 учнів 5-11 класів с. Леляки користуються підвезенням до КЗЗСО I-III ст. «Варвинський ліцей №1» шкільним автобусом, відстань із с. Леляки до смт. Варва - 7 км.

Дані обставини свідчать про те, що органом місцевого самоврядування вже організовано підвезення учнів старших класів до територіально наближеного освітнього закладу.

Розглядаючи спір, колегія суддів враховує подані мешканцями с. Брагинці (батьками дітей) семи заяв про зарахування їх дітей учнями до Озерянського закладу загальної освітньої школи І-ІІІ ступенів, які наказом Озерянського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області № 12 від 30.08.2021 зараховані учнями до означеного закладу, на підставі поданих заяв. (а.с.106-112, 113).

Отже, вказані учні, відповідно до ч. 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», були забезпечені можливістю продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні та у доступному навчальному закладі.

Варто зауважити, що ні позовна заява Прокурора, ні подані протягом розгляду справи заяви по суті не містять посилань на те, що транспорт, який використовується для підвезення учнів, які проживають у с.Брагинці до Озерянського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів, не здійснює цих перевезень або ж такий транспорт відсутній чи не вміщує усіх учнів для підвезення до закладу освіти.

Відповідно, беручи до уваги встановлене, колегія суддів дійшла висновку про недоведеність прокурором порушення оскаржуваним рішенням ради прав, оскільки саме на таку верству населення може розповсюджуватись освітнє законодавство і саме конституційні права такої частини територіальної громади можуть бути безпосереднім об`єктом захисту в інтересах держави.

Прокурор також не надав будь-яких обґрунтувань та доказів (заяв, звернень, скарг тощо), що оскаржуване рішення порушує право на освіту учнів 1-3 класів, або ж дітей, віком до 6 років, що проживають у с. Брагинці.

Колегією суддів враховується, що прокурор не надав доказів реального впливу оскаржуваного ним рішення ради на права дітей, які він у даному спорі захищає, оскільки останній вказує лише на процесуальні порушення, допущені відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення, а порушення прав територіальної громади с. Брагинці у сфері охорони дитинства та освіти вбачає безпосередньо у самому факті ліквідації навчального закладу.

Оскільки прокурором не наведено обґрунтувань та не надано суду належних та допустимих доказів на підтвердження того, що права територіальної громади с. Брагинці у сфері охорони дитинства та освіти порушено оскаржуваним рішенням Варвинської селищної ради, колегія суддів, з урахуванням встановленого приходить до висновку про відсутність предмету захисту у суді та фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Разом з тим, колегія враховує, що Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 (адміністративне провадження №К/9901/38991/18) було звернуто увагу на те, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре є предметом оскарження. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

Відсутність порушеного або оспорюваного права позивача є підставою для ухвалення рішення про відмову у задоволенні позову, незалежно від інших встановлених судом обставин (постанова Об`єднаної палати Верховного Суду у складі суддів Касаційного господарського суду від 16.10.2020 у справі №910/12787/17).

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Підставами для визнання акту недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов`язковою умовою визнання акту недійсним є також порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акту прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону України «Про освіту» державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Згідно з ч. 2 ст. 13 Закону України «Про освіту» для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Згідно з ч. 2 ст. 24 Закону України «Про освіту» управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.

За змістом ч.1 ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

Абзацом 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області є засновником Брагинцівського ЗЗСО 1 ст., а тому саме до компетенції Варвинської селищної ради Чернігівської області належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про реорганізацію, ліквідацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Суд першої інстанції дійшов мотивованого висновку, що оскаржуване рішення ухвалено відповідачем-1 в межах повноважень, наданих законом.

Згідно з положеннями ч.2 ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» у редакції на час прийняття оспорюваного рішення реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Відповідно до п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (далі - Порядок № 996), консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі (п.4 Порядку №996).

Згідно з пунктами 8-12 Порядку № 996, під час проведення консультацій з громадськістю орган виконавчої влади подає громадській раді проекти відповідних нормативно-правових актів та інформаційно-аналітичні матеріали до них. До участі у проведенні консультацій з громадськістю залучаються в установленому порядку органи місцевого самоврядування.

Органи виконавчої влади під час проведення консультацій з громадськістю взаємодіють із засобами масової інформації, надають їм необхідні інформаційно-аналітичні матеріали.

Консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення (безпосередня форма) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

В обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо: проектів нормативно-правових актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів і обов`язків громадян, а також актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб`єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; проектів регуляторних актів.

Відповідно до п.14 Порядку №996 публічне громадське обговорення організовує і проводить орган виконавчої влади у такому порядку: визначає питання, яке буде винесене на обговорення; приймає рішення про проведення обговорення; розробляє план заходів з організації та проведення обговорення (у разі потреби); вживає заходів для забезпечення репрезентативності соціальних груп населення, а також суб`єктів господарювання, інститутів громадянського суспільства, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих суб`єктів (далі - заінтересовані сторони); оприлюднює в обов`язковому порядку інформацію про проведення обговорення на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб; збирає та аналізує інформацію про оцінку громадськістю ефективності запропонованого органом виконавчої влади шляху вирішення питання; формує експертні пропозиції щодо альтернативного вирішення питання; забезпечує врахування результатів обговорення під час прийняття остаточного рішення; проводить аналіз результатів обговорення; оприлюднює результати обговорення на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб. Для організаційного забезпечення проведення публічного громадського обговорення орган виконавчої влади може утворювати робочу групу.

Пунктом 15 Порядку №996 визначено, що в інформаційному повідомленні про проведення публічного громадського обговорення зазначаються: найменування органу виконавчої влади, який проводить обговорення; питання або назва проекту акта, винесеного на обговорення; варіанти вирішення питання; адреса (гіпертекстове посилання) опублікованого на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади тексту проекту акта; соціальні групи населення та заінтересовані сторони, на які поширюватиметься дія прийнятого рішення; можливі наслідки проведення в життя рішення для різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін; відомості про місце і час проведення публічних заходів, порядок обговорення, акредитації представників засобів масової інформації, реєстрації учасників; порядок участі в обговоренні представників визначених соціальних груп населення та заінтересованих сторін; поштова та електронна адреси, строк і форма подання письмових пропозицій та зауважень; адреса і номер телефону, за якими надаються консультації з питання, що винесено на публічне громадське обговорення; прізвище, ім`я відповідальної особи органу виконавчої влади; строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення.

Таким чином, консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального та культурного розвитку. Проведення таких консультацій є також необхідним задля дотримання якнайкращого забезпечення інтересів дитини, зобов`язання держави щодо якого визначено у статті 3 Конвенції «Про права дитини», ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII.

Аналогічні висновки щодо застосування положень Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 про необхідність проведення громадських слухань (консультацій з громадськістю) при прийнятті рішень щодо припинення закладів освіти викладено у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 06.02.2019 у справі № 720/1536/16-а, від 17.10.2019 у справі № 1640/3147/18 та від 08.06.2022 у справі № 819/707/18.

Як вже зазначалось вище у даній постанові та встановлено судом першої інстанції, 22.06.2021 на офіційному веб-сайті https://уагvуnska-gromada.gov.ua Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області було розміщено повідомлення про початок проведення громадського обговорення щодо припинення діяльності (ліквідації) Кухарського ЗЗСО І ст., Леляківського ЗЗСО І ст., Богданівського ЗЗСО І ст., Брагинцівського ЗЗСО І ст. та обговорення відповідних проектів рішень, після чого у с. Брагинці 01.07.2021 проводилось громадське обговорення питання щодо припинення діяльності Брагинцівського ЗЗСО І ступеня та проекту відповідного рішення, про що складено протокол, в якому відображено, що громада у складі 35 осіб проголосувала «проти» підтримання зазначеного проекту рішення.

08.09.2021 на сайті Варвинської селищної ради було оприлюднено інформацію про запланове засідання 16 сесії Варвинської селищної ради 8 скликання, призначене на 23.09.2021, на розгляд якої буде винесене питання щодо припинення Брагинцівського ЗЗСО І ст. Варвинської селищної ради, а безпосередньо 23.09.2021 Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області було прийнято рішення «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО Варвинської селищної ради» № 451, яким припинено діяльність шляхом ліквідації юридичної особи - Брагинцівського закладу загальної середньої освіти І ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорюване рішення ухвалено відповідачем-1 з порушенням вимог ч.2 ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» у редакції, чинній на дату прийняття рішення та Порядку, оскільки прийняте без урахування думки територіальної громади у форматі громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, проведення консультацій з громадськістю, що порушує конституційне право членів територіальної громади села приймати участь у такому обговоренні. При цьому, матеріали справи не містять доказів проведення громадських слухань (консультацій з громадськістю) саме щодо проекту рішення Варвинської селищної ради Чернігівської області «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО Іст.», опублікованого на офіційному сайті Варвинської селищної ради Чернігівської області 08.09.2021.

Водночас, розглядаючи спір, колегія суддів виходить з того, що саме по собі порушення процедури прийняття акту не повинно породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акту необхідно розуміти не як вимоги до самого акту, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акту, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків.

Разом з тим, не кожен дефект акту робить його неправомірним.

Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акту, а в певних випадках, коли йдеться про порушення, суто формальні, що взагалі не впливають на його правомірність.

Отже, порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

До таких висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 18.01.2023 у справі №826/10888/18.

Так, за умовами п. 14, 15 Порядку № 996 органу місцевого самоврядування надано право ставити на обговорення не тільки проект відповідного рішення, а й, власне, питання його врегулювання відповідним рішенням.

Зі змісту протоколу громадського обговорення від 01.07.2021 слідує, що на голосування громади ставилось питання: «Чи підтримує проект рішення щодо припинення діяльності (ліквідації) Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області громада с. Брагинці», в результаті якого громада у складі 35 осіб проголосувала «проти» підтримання зазначеного проекту рішення Варвинської селищної ради.

Тобто, громадські слухання з питання припинення діяльності (ліквідації) Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області громада с. Брагинці, відбулись.

За змістом ч.2 ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» (у редакції на час прийняття оспорюваного рішення) реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Разом з цим, на час проведення громадських слухань, діяла редакція ч.2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», яка не встановлювала такого строку.

Колегія суддів враховує, що під час громадського обговорення 01.07.2021, громада с.Брагинці Прилуцького району Чернігівської області проголосувала «проти» підтримання проекту рішення Варвинської селищної ради щодо припинення діяльності (ліквідації) Брагинцівського ЗЗСО 1 ступеня, тобто громадою згоди на прийняття зазначеного вище рішення не надано.

Так, як убачається із Повідомлення про початок громадських слухань, протягом кількох років у Кухарському, Брагинцівському, Богданівському, Леляківському закладах загальної середньої освіти І ступеня Варвинської селищної ради спостерігалась низька наповнюваність класів. Так, у 2020-2021 навчальному році у Кухарському закладі навчалося 9 учнів 1-4 класів (1 клас-комплект (3 дітей 2 класу, 2 дітей 4 класу), інші - 1 дитина 1 класу і 3 дітей 3 класу навчалися за індивідуальною формою навчання), у Брагинцівському - 6 учнів 1-4 класів (1 клас - 1 учень, 2 клас - 2 учні, 3 клас 1 - учень, 4 клас - 2 учні), всі навчалися за індивідуальною формою навчання), у Леляківському - 8 учнів 1-4 класів (4 клас (повний) - 5 учнів, 2 клас - 3 учні), у Богданівському - 7 учнів 1-4 класів (3 клас - 5 учнів, 1 клас - 2 учні - індивідуальна форма навчання).

За попереднім титульним списком на 2021-2022 навчальний рік у Кухарському закладі загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області кількість учнів становитиме 8, у Брагинцівському - 6 учнів, у Богданівському - 7 учнів, у Леляківському - 7 учнів. При цьому всі класи загальноосвітніх закладів будуть неповними.

У 2020 році вартість утримання одного учня у міській місцевості становила 28 400,00 грн, у сільській місцевості відповідно 86 600,00 грн. Суми освітньої субвенції вистачає на виплату заробітної плати педагогам лише на 73%, решта виплачується за рахунок субвенції, яка надходить у наступному місяці. На виплату заробітної плати з нарахуваннями обслуговуючому персоналу, що фінансується з коштів бюджету, забезпечення становить лише 60%. До кінця фінансового року педагогічним працівникам Кухарського закладу загальної середньої освіти I ступеня на виплату заробітної плати не вистачає коштів в сумі 23 744,00 грн, обслуговуючому персоналу - 94 831,00 грн, Брагинцівського відповідно - 15 829,00 грн. та 185 146,00 грн, Богданівського - 19 787,00 грн та 176 115,00 грн, Леляківського - 23 744,00 грн і 130 957,00 грн. Кількість обслуговуючого персоналу відносно кількості учнів у закладах не є ефективним.

З Повідомлення про початок громадських слухань також убачається, що заходи з оптимізації шкільної мережі планується провести з метою створення єдиного освітнього простору, раціонального та ефективного використання наявних ресурсів, їх спрямування на задоволення освітніх потреб учнів та вихованців. Дія прийнятого рішення поширюватиметься на учнів та їх батьків.

Підставою ліквідації освітнього закладу є низька якість знань, які будуть отримувати учні 1-3 класів.

Завдання школи насамперед - давати дітям якісні знання, наступним питанням є - місце працевлаштування вчителів. Школа - це установа, яка фінансується з державного бюджету і повинна забезпечувати всіх дітей освітою на рівні Державного стандарту. І тут вирішальною є роль вчителя, його системна робота над підготовкою до уроків, використання на уроках проблемних і дослідницьких методів навчання, перехід від процесу наповнення учнів знаннями до процесу усвідомленого здобуття ними необхідних навичок для вирішення проблемних ситуацій, що в кінцевому підсумку й буде формуванням компетентності.

Саме у такому випадку рівень підготовки учнів забезпечить вміння набувати ними навиків спілкування в колективі однолітків, надасть можливість здобувати лідерські навики, а також повноцінного розвитку своїх здібностей та творчої майстерності, оскільки лише у конкурентному учнівському середовищі у дітей є мотивація до кращих результатів у навчанні.

Переглядаючи спір в апеляційному порядку, колегія суддів погоджується з викладеною у повідомленні про проведення громадських слухань позицію селищної ради про те, що неможливість освітнього закладу надати якісну освіту та забезпечити учням однаковий рівень знань та навичок (порівняно з освітнім закладом у селищі, місті), за умови, що фінансування не вистачає навіть на оплату праці вчителям та працівникам, що забезпечують навчальний процес.

Колегія суддів також враховує, що громадою під час проведення Громадських слухань не висловлювались пропозиції щодо вирішення у інший спосіб питання, поставленого радою до обговорення.

За змістом статті 3 Закону України «Про повну загальну середню освіту», система загальної середньої освіти складається із змісту повної загальної середньої освіти на кожному її рівні, мережі закладів освіти, учасників освітнього процесу, кадрового, фінансового, науково-методичного, ресурсного та нормативно-правового забезпечення освітньої та управлінської діяльності у сфері загальної середньої освіти.

Система загальної середньої освіти функціонує з метою забезпечення:

всебічного розвитку, навчання, виховання, виявлення обдарувань, соціалізації особистості, яка здатна до життя в суспільстві та цивілізованої взаємодії з природою, має прагнення до самовдосконалення і здобуття освіти упродовж життя, готова до свідомого життєвого вибору та самореалізації, відповідальності, трудової діяльності та громадянської активності, дбайливого ставлення до родини, своєї країни, довкілля, спрямування своєї діяльності на користь іншим людям і суспільству;

формування в учнів компетентностей, визначених Законом України «Про освіту» та державними стандартами.

Колегія суддів враховує, що навчання дитини у неповному класі не зможе надати учням тих знань, вмінь та компетентності, які є необхідними для подальшого успішного професійного та особистого розвитку дитини.

У зв`язку з цим, суд апеляційної інстанції вважає, що ліквідація таких шкіл є вимушеним кроком, зробленим, з урахуванням можливостей громади у реалізації фінансового, кадрового, матеріально-технічного забезпечення кожної окремої школи. Відповідно, вивільнення коштів, заощаджених з утримання таких «збиткових» закладів надасть можливість забезпечити у школах, розташованих в межах об`єднаної територіальної громади із центром у смт. Варва забезпечити належний рівень освітнього простору, кабінетів природнично-математичних та інших предметів. У сукупності це надасть можливість учням набути ґрунтовних знань, навичок та бути конкурентоспроможними незалежно від місця здобуття загальної освіти.

Згідно зі ст. 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої Резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20.11.1989 № 44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Отже, у випадку наявності будь-яких правових колізій, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, що стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень ст. 3 Конвенції «Про права дитини», пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.

Оскільки прокурором не надано:

- доказів порушення права на освіту учнів 1-3 класів, або ж дітей, віком до 6 років, що проживають у с. Брагинці, як і доказів негативного впливу на реалізацію ними права на освіту у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення ради,

- доказів фундаментального порушення радою процедури прийняття оскаржуваного рішення з огляду на проведення громадських слухань з питання припинення діяльності освітнього закладу, а неврахування думки громади з цього питання, за умови встановлення судом забезпечення радою підвезення учнів на навчання у сусіднє село та низької наповнюваності класів, що у сукупності зі встановленим дефіцитом фінансування закладу призведене до отримання учнями неякісної освіти,

не може розцінюватись судом як фундаментальне порушення радою процедури прийняття оскаржуваного рішення, а тому колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги щодо визнання незаконним рішення.

Зважаючи на те, що вимога про скасування запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації є похідної від вимоги про визнання незаконним та скасування рішення 16 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області №451 від 23.09.2021 «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО Іст.», відсутні підстави для задоволення такої вимоги, відтак суд апеляційної інстанції у задоволенні цієї вимоги також відмовляє.

Згідно зі ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Частиною 1 ст. 269 ГПК України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 275 ГПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення.

Підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни судового рішення, у відповідності до пунктів 1-4 частини 1 статті 277 ГПК України, є нез`ясування обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, встановленим обставинам справи; порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів вважає наявними підстави для задоволення вимог апеляційної скарги частково, зважаючи на те, що суд першої інстанції, розглядаючи спір, у повній мірі сконцентрувався на застосуванні висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 06.02.2019 у справі № 720/1536/16-а, від 17.10.2019 у справі № 1640/3147/18 та від 08.06.2022 у справі № 819/707/18 щодо застосування положень Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 про необхідність проведення громадських слухань (консультацій з громадськістю) при прийнятті рішень щодо припинення закладів освіти, а не на з`ясуванні дійсних обставин справи та вирішення спору по суті, з урахуванням інтересів Варвинської селищної ради як гаранта забезпечення інтересів усієї громади, інтересів окремих жителів громади та реалізації права дітей, які проживають у с. Брагинці, перш за все на належну та якісну освіту, що надається у колективі однолітків.

З огляду на невідповідність висновків, викладених в оскаржуваному рішенні дійсним обставинам справи та залишення судом поза увагою Повідомлення про початок громадських слухань (т. 1 арк. 40-41), протоколу громадського обговорення від 01.07.2021 (т. 1 арк. 43-45), заяв про зарахування та наказу про зарахування до Озерянського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів (т. 1 арк. 106-112, 113), ухилення суду від з`ясування спірних правовідносин сторін та надання їм належної правової оцінки, незастосування судом норм матеріального права при вирішенні спору, які підлягали застосуванню, а саме ст. 8, 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», ст. 3 Закону України «Про освіту», суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення та ухвалення нового - про відмову Керівникові Прилуцької окружної прокуратури у задоволенні позову повністю.

Вирішуючи питання розподілу судових витрат з огляду на приписи ст. 129 ГПК України та не зважаючи на ту обставину, що вимоги апеляційної скарги Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області судом апеляційної інстанції задоволено частково, колегія суддів вбачає за необхідне покласти на Прокурора сплачений скаржником судовий збір у повному обсязі, оскільки за результатами розгляду апеляційної скарги Прокуророві відмовлено у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст. ст. 253-255, 269, 275-284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 задовольнити частково.

2. Рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення.

Керівникові Прилуцької окружної прокуратури у задоволенні позовних вимог до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області та Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни (далі також - держреєстратор) про

- визнання незаконним та скасування рішення 16 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області №451 від 23.09.2021 «Про припинення Брагинцівського ЗЗСО І ст.»,

- скасування запису №1000431110015000072 від 20.12.2021, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, внесений державним реєстратором юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Т.В., про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації, - відмовити у повному обсязі.

4.Стягнути з Чернігівської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 02910114; вул. Князя Чорного, 9, м. Чернігів; банк отримувача - Державна казначейська служба України м. Київ; рахунок отримувача - UA248201720343140001000006008) на користь Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (код ЄДРПОУ 04412372; вул. Шевченка, 38, смт. Варва, Прилуцький район, Чернігівська область, 17600) 7 443,00 (сім тисяч чотириста сорок три гривні 00 коп.) судового збору за подання апеляційної скарги.

5. Доручити Господарському суду Чернігівської області видати наказ на виконання даної постанови.

6. Матеріали справи № 927/317/22 повернути до Господарського суду Чернігівської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та в строк, передбачені ст.ст. 287-289 ГПК України.

Повний текст постанови складено 13.02.2023.

Головуючий суддя А.О. Мальченко

Судді О.В. Агрикова

М.Г. Чорногуз