Постанова

від 14.02.2023 по справі 580/1374/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 580/1374/22

адміністративне провадження № К/990/35067/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А., судді Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави

до Смілянської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: дошкільний навчальний заклад № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою заступника керівника Черкаської обласної прокуратури

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Аліменка В.О. та Безименної Н.В. від 8 листопада 2022 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року заступник керівника Смілянської окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до Смілянської міської ради (далі - Смілянська МР, відповідач), третя особа: дошкільний навчальний заклад № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області (далі - ДНЗ № 26, третя особа), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Смілянської МР щодо неоформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі і земельну ділянку ДНЗ № 26 за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12;

- зобов`язати Смілянську МР вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку ДНЗ № 26 за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12;

- зобов`язати Смілянську МР вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі ДНЗ № 26 за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12.

2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що в порушення норм чинного законодавства відповідачем протягом тривалого часу не вчинено жодних дій, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі і земельну ділянку ДНЗ № 26, а відсутність таких документів створює передумови зловживань щодо розпорядження вказаними об`єктами.

3. Як на підставу звернення до суду з позовом, прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року позов задоволено частково, а саме:

- визнано протиправною бездіяльність Смілянської МР щодо неоформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі і земельну ділянку ДНЗ № 26 за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12;

- зобов`язано Смілянську МР вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, приміщення та будівлі ДНЗ № 26 за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12.

5. Частково задовольняючи позов, Суд зазначив, що прокурор обґрунтовано звернувся до суду, адже були порушені саме державні інтереси та відповідач допустив спірну бездіяльність.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року апеляційну скаргу Смілянської МР задоволено частково, скасовано рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року, позов прокурора залишено без розгляду.

7. Ухвалюючи рішення про залишення без розгляду позовної заяви прокурора, суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що останній не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Черкаської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, частини шостої статті 25, частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР та частин першої та другої статті 80 Закону України «Про освіту» від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII, внаслідок чого суд апеляційної інстанції, за твердженням скаржника, дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у цій справі правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді.

10. Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури стверджує, що неправильне застосування вищенаведених норм матеріального права зумовлено неврахуванням судом апеляційної інстанції правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (про те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення повноважень у відповідній сфері, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення такого органу), та Верховного Суду, викладених у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 13 квітня 2022 року у справі № 320/2327/21, від 18 травня 2022 року у справі № 160/3801/19 та від 13 липня 2022 року у справі № 120/1460/21-а, щодо можливості здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.

11. Окрім того, скаржник наголошує, що спір у цій справі стосується питань, пов`язаних з виділенням земельної ділянки та передачею її закладу освіти комунальної власності, а також оформлення правовстановлюючих документів за цим закладом освіти на майно та земельну ділянку комунальної власності, що належить до власних повноважень міськради.

12. Поміж іншого, заступник керівника Черкаської обласної прокуратури зазначає, що суд апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення не врахував правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, про те, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

13. Крім того, скаржник наголошує, що у постанові від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18 Верховний Суд зробив висновок, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів; у таких справах захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

14. Від відповідача надійшов відзив, в якому зазначив, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року відповідає засадам верховенства права є законною та обґрунтованою, ухвалена відповідно до норм матеріального права з додержанням норм процесуального права та прийнята на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в справі з урахуванням наданих сторонами доказів, а тому є такою, яка не підлягає скасуванню.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Касаційну скаргу подано 12 грудня 2022 року.

16. Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 580/1374/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури.

17. Від заступника керівника Черкаської обласної прокуратури надійшло клопотання про розгляд цієї справи у судовому засіданні за участю представника Офісу Генерального прокурора, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Листом від 11 січня 2022 року № 52-104ВИХ-22 позивач звернувся до відповідача із запитом, в якому просив повідомити щодо наявності (чи виготовлялись) правовстановлюючих документів на земельні ділянки та будівлі, якими користується, зокрема, Смілянський ДНЗ № 26 "Сонечко" (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області. У разі відсутності правовстановлюючих документів, повідомити про вжиті органом місцевого самоврядування заходи для виготовлення правовстановлюючих документів на землю та приміщення закладів, чи зверталась адміністрація закладу до міської ради з клопотанням про отримання ділянки у користування.

19. На вказаний запит, відповідач листом від 19 січня 2022 року № 21/02-50 повідомив, що Смілянський ДНЗ № 26 «Сонечко» має земельну ділянку, площею 11 536 м кв., загальна площа приміщень 2463 м. кв. Рішення про виділення земельної ділянки, якою користується вказаний заклад, та правовстановлюючі документи на неї відсутні.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.

26. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини шостої статті 25, частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні та частин першої та другої статті 80 Закону України «Про освіту» з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 13 квітня 2022 року у справі № 320/2327/21, від 18 травня 2022 року у справі № 160/3801/19 та від 13 липня 2022 року у справі № 120/1460/21-а.

27. Прокурор стверджує, що внаслідок неправильного застосування вищезазначеної норми Закону України «Про прокуратуру» суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про те, що повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах має ДНЗ № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу).

28. Надаючи оцінку доводам скаржника та перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

29. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

30. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

31. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

32. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

33. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

34. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

35. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

36. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

37. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

38. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

39. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

40. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

41. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

42. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

43. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

44. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

45. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Крім того, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю відповідачів.

46. На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

47. Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

48. Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

49. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.

50. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

51. Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

52. Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

53. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

54. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 01 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18.

55. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання заступником прокурора позову мало на меті захист «інтересів держави».

56. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

57. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

58. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

59. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено наявними доказами, що прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

60. Водночас, суд апеляційної інстанції вказав на необґрунтованість таких доводів прокурора та дійшов висновку, що такими повноваженнями у спірних правовідносинах наділений Смілянський ДНЗ № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу).

61. Надаючи правову оцінку такому висновку суду апеляційної інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

62. Частиною першою статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

63. Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб згідно з частиною першою статті 122 ЗК України.

64. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання регулювання земельних відносин.

65. Управління закладами освіти, які належать територіальним громадам відповідно до підпункту першого пункту частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

66. З аналізу викладених норм колегія суддів дійшла висновку, що управління об`єктами культури, у тому числі прийняття рішень щодо оформлення речових прав на об`єкти комунальної власності є обов`язком відповідної ради.

67. Відповідно до пункту 1.3 статуту Смілянського ДНЗ № 26 "Сонечко" (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області його засновником є Смілянська МР.

68. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що прокурор звертався листом від 11 січня 2022 року № 52-104ВИХ-22 до відповідача із запитом, в якому просив повідомити щодо наявності правовстановлюючих документів на земельні ділянки та будівлі, якими користується, зокрема, Смілянський ДНЗ № 26 "Сонечко" (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області.

69. На вказаний запит, відповідач листом від 19 січня 2022 року № 21/02-50 повідомив, що Смілянський ДНЗ № 26 "Сонечко" має земельну ділянку, площею 11 536 м кв., загальна площа приміщень 2463 м. кв. Рішення про виділення земельної ділянки, якою користується вказаний заклад, та правовстановлюючі документи на неї відсутні.

70. Враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, колегія суддів доходить висновку, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

71. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

72. Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

73. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

74. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

75. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

76. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 05 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

77. Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

78. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

79. Зокрема, Суд враховує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду, не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

80. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, що містяться у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

81. Враховуючи, що суд апеляційної інстанції залишив без розгляду позовну заяву, обмежившись мотивами відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави, проте не розглянув справу по суті, дійшов помилкового висновку про те, що ДНЗ має повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає, що оскаржуване судове рішення не може вважатися такими, що відповідає вимогам статей 9, 242, 308 КАС України.

82. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

83. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

84. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

85. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

86. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року. Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

87. Таким чином, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, зокрема, статей 9, 242, 308 КАС України, якими визначено обов`язковість установлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні справи.

88. Порушення цих норм процесуального права судом апеляційної інстанції унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки суд встановив їх без дослідження належних доказів, що унеможливило ухвалення судом у справі законного й обґрунтованого рішення.

89. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу слід передати для продовження до суду апеляційної інстанції згідно з частиною першою та четвертою статті 353 КАС України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

90. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги прокурора, скасування рішення суду апеляційної інстанції, яким позовну заяву залишено без розгляду з підстав відсутності у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави, та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

91. Враховуючи, що Верховний Суд не приймає нового рішення та направляє справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, підстави для нового розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року скасувати.

Справу за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави до Смілянської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: дошкільний навчальний заклад № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді А.А. Єзеров

А.І. Рибачук