Постанова

від 23.03.2023 по справі 580/1374/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/1374/22 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:

Гаврилюка В.О.

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 березня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Смілянської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року (розглянута у письмовому провадженні, м. Черкаси, дата складання повного тексту рішення - 21 липня 2022 року) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави до Смілянської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Смілянський дошкільний навчальний заклад № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У лютому 2022 року, Заступник керівника Смілянської окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позов до Смілянської міської ради (далі - міська рада, відповідач), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Смілянської міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі і земельну ділянку дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12;

- зобов`язати Смілянську міську раду вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12;

- зобов`язати Смілянську міську раду вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12.

В обґрунтування позовних вимог зазначено те, що в порушення норм чинного законодавства відповідачем протягом тривалого часу не вчинено жодних дій, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі і земельну ділянку дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко», а відсутність таких документів створює передумови зловживань щодо розпорядження вказаними об`єктами.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Смілянської міської ради щодо неоформлення правовстановлюючих документів на приміщення та будівлі і земельну ділянку дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12.

Зобов`язано Смілянську міську раду вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, приміщення та будівлі дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області за адресою: 20701, Черкаська область, м. Сміла, вул. І. Багряного, 12.

Задовольняючи позов, суд зазначив, що прокурор обґрунтовано звернувся до суду, адже були порушені саме державні інтереси та відповідач допустив спірну бездіяльність.

Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року апеляційну скаргу Смілянської МР задоволено частково, скасовано рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року, позов прокурора залишено без розгляду.

Ухвалюючи рішення про залишення без розгляду позовної заяви прокурора, суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що останній не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Черкаської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, частини шостої статті 25, частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР та частин першої та другої статті 80 Закону України «Про освіту» від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII, внаслідок чого суд апеляційної інстанції, за твердженням скаржника, дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у цій справі правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді.

Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури стверджує, що неправильне застосування вищенаведених норм матеріального права зумовлено неврахуванням судом апеляційної інстанції правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (про те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення повноважень у відповідній сфері, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення такого органу), та Верховного Суду, викладених у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 13 квітня 2022 року у справі № 320/2327/21, від 18 травня 2022 року у справі № 160/3801/19 та від 13 липня 2022 року у справі № 120/1460/21-а, щодо можливості здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.

Окрім того, скаржник наголошує, що спір у цій справі стосується питань, пов`язаних з виділенням земельної ділянки та передачею її закладу освіти комунальної власності, а також оформлення правовстановлюючих документів за цим закладом освіти на майно та земельну ділянку комунальної власності, що належить до власних повноважень міськради.

Верховним Судом, звернуто увагу нате, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, що містяться у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Враховуючи, що суд апеляційної інстанції залишив без розгляду позовну заяву, обмежившись мотивами відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави, проте не розглянув справу по суті, дійшов помилкового висновку про те, що ДНЗ має повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає, що оскаржуване судове рішення не може вважатися такими, що відповідає вимогам статей 9, 242, 308 КАС України.

Так, постановою Верховного Суду від 14 лютого 2023 року касаційну скаргу Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури задоволено, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2022 року скасовано та справу за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави до Смілянської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: дошкільний навчальний заклад № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, як це передбачено ст. 311 КАС України.

Згідно ч.1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що листом від 11.01.2022 № 52-104ВИХ-22 позивач звернувся до відповідача із запитом, в якому просив повідомити щодо наявності (чи виготовлялись) правовстановлюючих документів на земельні ділянки та будівлі, якими користується, зокрема, Смілянський ДНЗ № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області. У разі відсутності правовстановлюючих документів, повідомити про вжиті органом місцевого самоврядування заходи для виготовлення правовстановлюючих документів на землю та приміщення закладів, чи зверталась адміністрація закладу до міської ради з клопотанням про отримання ділянки у користування.

На вказаний запит, відповідач листом від 19.01.2022 № 21/02-50 повідомив, що ДНЗ № 26 «Сонечко» має земельну ділянку, площею 11536 м.кв., загальна площа приміщень 2463 м.кв. Рішення про виділення земельної ділянки, якою користується вказаний заклад, та правовстановлюючі документи на неї відсутні.

Виявлені порушення зумовили звернення до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

До майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 80 Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII) належать нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо.

Матеріально-технічна база закладу дошкільної освіти згідно з ч. 1 ст. 38 Закону України від 11.07.2001 № 2628-ІІІ «Про дошкільну освіту» включає будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, інвентар, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інше. Майно закладу дошкільної освіти належить йому на правах, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Частиною 2 ст. 80 Закону № 2145-VIII визначено, що порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

На підставі ч. 1 ст. 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Згідно з п. «а» ч. 2 ст. 92 ЗК України права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки на підставі ч. 1 ст. 125 ЗК України виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень відповідно до п.1 ч.1 ст.2 Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV) є офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Відповідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону № 1952-IV державна реєстрація прав є обов`язковою.

Частиною 1 ст. 5 Закону № 1952-IV встановлено, що у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: підприємства як єдині майнові комплекси, житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення.

Отже, речові права на нерухоме майно вказаного закладу освіти, зокрема, земельну ділянку та будівлі, підлягає державній реєстрації відповідно до закону.

17.10.2012 Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження № 802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади», яким зобов`язано органи виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають дошкільні, загальноосвітні навчальні заклади, здійснити протягом 2012 та 2013 років заходи, пов`язані з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені навчальні заклади.

Тому необхідність оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки та будівлі закладу освіти прямо передбачена вищевказаними нормами.

Статтею 12 ЗК України визначено повноваження сільських, селищних, міських рад, до яких належить розпоряджання землями територіальних громад.

Частиною 1 ст. 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб згідно з ч. 1 ст. 122 ЗК України.

Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання регулювання земельних відносин.

Управління закладами освіти, які належать територіальним громадам відповідно до підп. 1 п. а ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

З аналізу викладених норм суд дійшов висновку, що управління об`єктами культури, у т.ч. прийняття рішень щодо оформлення речових прав на об`єкти комунальної власності є обов`язком відповідної ради.

Матеріалами справи встановлено, що відповідно до п. 1.3 статуту Смілянського дошкільного навчального закладу № 26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської міської ради Черкаської області його засновником є Смілянська міська рада.

Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна (витяг від 11.01.2022 № 294116181) за адресою реєстрації вказаного вище навчального закладу: Черкаська обл., Черкаський р-н, м. Сміла, вул. Івана Багряного, буд. 12, - відомості про реєстрацію речових прав за відповідачем відсутні.

Отже, з огляду на визначену Законом № 1952-IV обов`язкову реєстрацію речових прав та надані відповідачу Законом № 280/97-ВР повноваження, його бездіяльність щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та будівлі закладу освіти є протиправною, що, зважаючи на цільове призначення об`єкту освіти, порушує права його користувачів на безпечні умови функціонування і розвитку.

Захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави згідно зі ст. 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» відносяться до мети здійснення функцій прокуратури України.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, звертатися до суду з позовом (п. 1 ч. 6 ст. 23 вказаного Закону).

Зважаючи, що саме відповідач допустив спірну бездіяльність, суд дійшов висновку, що у цьому випадку порушені саме державні інтереси, і прокурор на підставі наведеної норми звернувся в суд обґрунтовано.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено всі обставини справи у зв`язку із чим прийшов до правильного висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню у повному обсязі.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Смілянської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак

М.І. Кобаль