Постанова

від 15.02.2023 по справі 640/14385/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 640/14385/19

провадження № К/9901/48321/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Обслуговуючого кооперативу «ЖБК-1» до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Пащенка К.С. від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сорочка Є.О., Єгорової Н.М., Коротких А.Ю. від 07 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Василенка Я.М. Кузьменка В.В., Мельничука В.П. від 17 листопада 2021 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Обслуговуючий кооператив «ЖБК-1» звернувся до суду з позовом до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, у задоволенні позовних вимог Обслуговуючому кооперативу «ЖБК-1» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 316, при здійснені земляних робіт позивач повинен у встановленому законом порядку одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на об`єкті будівництва по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва.

4. Зважаючи на відсутність у позивача станом на час проведення обстеження ділянки, складання акта і видачі припису дозволу на проведення земляних робіт по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, враховуючи заборону здійснювати земляні роботи без дозволу встановлену нормами статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 10 Порядку № 316, у Міністерства культури України наявними були правові підстави для прийняття оскаржуваного припису.

5. Доводи позивача, що земельна ділянка за адресою: вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, не належить до історичного ареалу м. Києва згідно з Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, не знайшли свого підтвердження, оскільки рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, яким визначені межі історичного ареалу, в судовому порядку не оскаржувалося та скасовано не було.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 15 квітня 2016 року заступником Міністра культури України Карандєєвим Р.В. було погоджено історико-містобудівне обґрунтування ОК «ЖБК-1» об`єкта «Будівництво житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва».

8. 11 жовтня 2016 року заступником Мінкультури погоджено проектну документацію «Будівництва житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва».

9. 25 жовтня 2016 року Міністерством культури України надано дозвіл № 22-041/16з на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць на проведення земляних робіт з метою будівництва житлових будинків на території вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, історичний ареал міста, зона охоронюваного ландшафту, на території пам`ятки археології національного значення «Лиса гора (Юрковиця) - городище та могильник ІХ-ХІІІ ст.» та на території пам`ятки історії та ландшафту місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір і долин р. Дніпра» терміном проведення земляних робіт до 31 грудня 2016 року.

10. 18 листопада 2016 року Мінкультури погоджено генеральний план об`єкта «Будівництво житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва».

11. 31 травня 2017 року Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Київської міської державної адміністрації зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № КВ 083171510115 на проведення робіт з будівництва житлових будинків, замовник будівництва - Обслуговуючий кооператив ЖБК-1».

12. 04 квітня 2019 року за результатами візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва проведеного 27 березня 2019 року, відповідачем було видано припис № 10/10-5/74-19, відповідно до якого Мінкультури вимагало:

- негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва», які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року») з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

- вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;

- надати пояснення по суті викладених у пункті 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

13. Уважаючи припис Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19 протиправним, Обслуговуючий кооператив ЖБК-1» звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що на розгляді в Окружному адміністративному суді м. Києва перебуває справа № 640/14736/19 за позовом Обслуговуючого кооперативу «ЖБК - 1» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування приписів. Оскаржувані приписи від 17 липня 2019 року винесені Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за наслідком проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, в результаті якого було складено акт від 17 липня 2019 року. Предметом адміністративної справи № 640/14385/19 є оскарження припису Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19, згідно якого Обслуговуючий кооператив «ЖБК - 1», як замовника будівництва за адресою: м. Київ, вул. Отто Шмідта, 9 - 11 зобов`язано негайно припинити проведення земляних робіт та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлового будинку по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва». З огляду на викладене, скаржник позбавлений можливості спростовувати обставини щодо необхідності отримання Обслуговуючим кооперативом «ЖБК - 1» дозволу Мінкульту, передбаченого частиною четвертою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на будівництві житлового будинку по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, які встановлені оскаржуваними судовими рішеннями у справі № 640/14385/19 при розгляді іншої справи, а саме № 640/14736/19.

15. Скаржник зазначає, що справа має для нього виняткове значення, оскільки ОСОБА_1 є власником земельних ділянок № НОМЕР_1 та № НОМЕР_2 , що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 , які були передані Обслуговуючому кооперативу «ЖБК - 1» за договором суперфіцію під будівництво. Також ОСОБА_1 є асоційованим членом Обслуговуючого кооперативу «ЖБК - 1» відповідно до договорів № 1 та № 2 про пайову участь в ОК «ЖБК - 1» і розподіл персофінікованого пайового сертифікату, відповідно до яких ОСОБА_1 при спільному будівництві малоповерхового кооперативного житлового будинку, що має будівельну адресу: АДРЕСА_2 .

16. Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 в частині того, що межі історичного ареалу м. Києва не затверджено Міністерством культури України; та від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 в частині необхідності завірення припису гербовою печаткою.

17. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, Обслуговуючим кооперативом «ЖБК - 1» та Міністерством культури України не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

19. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

20. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

21. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

22. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

23. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

24. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

25. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

26. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.

27. Абзацами першим - третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

28. Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що 28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».

29. Норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 02 червня 2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 року № 1699-III та Закон України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII.

30. Відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.

Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.

31. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

32. Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.

33. За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.

34. При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України «Про планування і забудову територій»).

35. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

36. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.

37. Абзацом п`ятим статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

38. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.

39. Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.

40. За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.

41. З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 також вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.

42. Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).

43. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

44. Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

45. У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

46. Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

47. Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

48. Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).

49. Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом «е» пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.

50. Суд звертає увагу й на положення ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, за правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 яких удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).

Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.

51. Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.

52. Вищевикладені положення законодавства дають Суду підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.

53. Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.

54. Відповідно до розділу 7 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.

55. Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.

56. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва» та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

57. Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.

58. Варто наголосити й на тому, що розробці та затвердженню Генерального плану міста Києва як нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування передує його публічне обговорення із внесенням пропозицій до нього фізичними та юридичними особами і такий акт приймається в інтересах територіальної громади відповідного населеного пункту з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

59. Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

60. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

61. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

62. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

63. Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

64. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

65. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:

«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

66. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини)».

67. Отже, розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

68. Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

69. Необхідно враховувати й те, що з огляду на предмет спору, спірними у цій справі правовідносинами охоплюються не лише відносини у сфері охорони культурної спадщини, а й відносин у сфері містобудівної діяльності, які регламентовані нормами спеціального законодавства, зокрема, Законом України «Про архітектурну діяльність», частина перша якого визначає, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

70. Обов`язковість дотримання вимог містобудівної документації, зокрема й вимог генеральних планів населених пунктів, всіма суб`єктами містобудування визначалась й частиною п`ятою статті 3 Закону України «Про планування і забудову територій» (чинного станом на час затвердження генерального плану), а також встановлена статтею 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», чинного станом на момент оформлення відповідачем спірного припису щодо негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва.

71. У силу вимог частини першої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, був зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

72. Обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.

73. Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

74. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також установлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

75. Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

76. Відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

77. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

78. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

79. Доводи позивача та ОСОБА_1 про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були визначені у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, Суд вважає неправильними, оскільки прийнята на виконання статті 32 «Про охорону культурної спадщини» постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, якою затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, не набрала чинності станом на момент прийняття рішення Київської міської ради, яким було затверджено Генеральний план міста Києва.

80. Порядок № 318 офіційно опубліковано в Офіційному віснику України 05 квітня 2002 року та в Урядовому кур`єрі 30 квітня 2002 року.

81. Суд звертає увагу на правову позицію, викладену у Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, де зазначено, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

82. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

83. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

84. У силу вимог абзацу другого пункту 5 розділу IV Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 червня 2000 року № 915, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць набирав чинності не раніше дня його опублікування в Офіційному віснику України, а саме - 05 квітня 2002 року.

85. Межі історичного ареалу міста Києва були визначені науково-проектною документацією - «Історико-містобудівний опорний план міста», затвердженою у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року до набрання чинності вищевказаним Порядком.

86. Отже, вимога норми абзацу третього частини третьої статті 32 «Про охорону культурної спадщини» щодо визначення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, меж історичного ареалу міста Києва, не могла бути виконана Київською міською радою з об`єктивних причин, оскільки станом на момент прийняття рішення про затвердження генерального плану міста Києва такий порядок чинності ще не набув.

87. Більше того, нормами Порядку № 318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:

8. Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

9. У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.

88. Суд враховує, що Верховний Суд уже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.

89. Зокрема, у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 Верховний Суд дійшов висновку про те, що місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878. В зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до такого Списку, встановлено особливий режим регулювання забудови, а тому на виконання будівельних робіт на території, що знаходяться у межах історичного ареалу м. Києва, необхідно отримувати дозвіл Мінкультури.

90. Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 826/14581/14, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.

91. Крім того, у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 640/3659/19 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що земельна ділянка згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, входить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в зоні регулювання забудови ІІІ категорії (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979).

92. Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 19 лютого 2021 року у справі № 826/25854/15 та від 30 червня 2021 року у справі № 640/3659/19.

93. У постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини». З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Міністерство культури України під час винесення оспорюваного припису діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

94. Натомість у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17 Верховним Судом зроблено висновок про те, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України відповідно до вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, а тому у позивача були відсутні підстави для отримання від Мінкультури дозволу на проведення земельних або будівельних робіт на території, що фактично перебуває у межах історичного ареалу м. Києва.

95. У справі № 826/5755/17 до суду звернувся Інституту геологічних наук Національної академії наук України з позовом до Міністерства культури України, у якому просив визнати протиправним та скасувати припис, яким вимагалось негайно зупинити проведення будь-яких робіт на об`єкті «Будівництво офісного центру за адресою: вул. О. Гончара, 55-б у Шевченківському районі м. Києва», які виконуються в межах Центрального історичного ареалу м. Києва та в зоні регулювання забудови І категорії, як таких, що виконуються з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без необхідних погоджень і дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

96. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, правовідносини у якій є подібними, дійшов висновку, що положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 у контексті виникнення спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

- відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

97. Висновки сформовані у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17 та від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 не підлягають застосуванню, оскільки Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 відступила від висновків, сформованих у цих справах стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то, відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.

98. Щодо твердження ОСОБА_1 про неврахування судами попередніх інстанцій висновку Верховного Суду викладеного у постанові від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 в частині необхідності завірення припису гербовою печаткою, колегія суддів зазначає наступне.

99. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

100. Згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерство очолює Міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України.

101. Відповідно до пунктів 1 та 21 частини другої статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністр як керівник міністерства, очолює міністерство та здійснює керівництво його діяльністю; визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

102. Відповідно до пункту 1.1 наказу Міністерства культури України від 12 травня 2016 року № 322 «Про уповноваження посадових осіб Міністерства культури України на підписання від імені Міністерства деяких документів» заступник Міністра Мазур Т.В. уповноважена підписувати приписи про припинення робіт.

103. У пункті 2 наказу Міністерства культури України від 12 травня 2016 року № 322 зазначено, що підписи посадових осіб на документах завіряються гербовою печаткою Міністерства культури.

104. Як убачається з оспорюваного припису за підписом заступника Міністра Т. Мазур гербова печатка Міністерства культури відсутня.

105. З огляду на викладені вище правові норми, колегія суддів вважає, що заступник Міністра Т. Мазур наділена повноваженнями на підписання оскаржуваного припису.

106. Відсутність гербової печатки Міністерства культури України на підписі заступника Міністра Т. Мазур усупереч вимогам наказу Мінкульту від 12 травня 2016 року № 322, свідчить про те, що її підпис не завірений у належний спосіб.

107. Аналогічні висновки містяться у постанові Верховного Суду від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18.

108. Незавірення гербовою печаткою Міністерства культури України підпису заступника Міністра Т. Мазур на приписі Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19 не є свідченням протиправності оспорюваного припису. а вказує лише на те, що підпис особи, яка його підписала, не завірений у належний спосіб.

109. Щодо посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, колегія суддів зазначає наступне.

110. Відповідно до частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

111. Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

112. Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.

113. Відповідно до положень цих норм касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:

суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;

спірні питання виникли у подібних правовідносинах.

114. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

115. У постанові від 19 травня 2020 року (справа № 910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

116. Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.

117. Так, у справі № 813/4993/15 позивач звертаючись до суду, просив визнати протиправною і скасувати реєстрацію за ОСОБА_2 декларації про готовність об`єкта до експлуатації, здійснену Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області 25 листопада 2013 року за № ЛВ143133161136.

118. Тобто предметом позову у справі № 813/4993/15 була правомірність реєстрації за ОСОБА_2 декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

119. Натомість, у справі, яка розглядається (№ 640/14385/19), позивач звертаючись до суду просив визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19.

120. Тобто предметом позову у цій справі є правомірність припису відповідача.

121. За наведеного, колегія суддів вважає, що правовідносини у справі, яка розглядається, та у справі 813/4993/15, на яку посилається скаржник як на невраховану судами першої та апеляційної інстанцій під час прийняття оскаржуваної постанови, не є подібними, що вказує на необґрунтований характер цих аргументів касаційної скарги.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

122. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець