Ухвала

від 07.03.2023 по справі 540/2641/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

07 березня 2023 року

м. Київ

справа №540/2641/20

адміністративне провадження № К/990/125/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглядаючи у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Генічеської районної ради Херсонської області, треті особи: Щасливцевська сільська рада Генічеського району Херсонської області, Стрілківська сільська рада Генічеського району Херсонської області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Генічеська міська рада Херсонської області, Херсонське державне підприємство геодезії, картографії та кадастру (ДП «Херсонгеоінформ»), про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Генічеської районної ради Херсонської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Федусика А.Г., Бойка А.В., Шевчук О.А. від 03.12.2021,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2020 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Генічеської районної ради Херсонської області (далі також Райрада, відповідач), треті особи: Щасливцевська сільська рада Генічеського району Херсонської області, Стрілківська сільська рада Генічеського району Херсонської області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Генічеська міська рада Херсонської області, Херсонське державне підприємство геодезії, картографії та кадастру (ДП «Херсонгеоінформ»), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення 31 сесії Генічеської районної ради 5 скликання №478 від 22.05.2009, яким був затверджений проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області, розроблений ДП «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут» (далі також спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що затверджений відповідачем проєкт землеустрою грубо порушує норми законодавства, які регламентують визначення ширини прибережної захисної смуги навколо морів, зокрема, на думку позивача, при розробленні цієї землевпорядної документації не дотримано вимог статті 88 Водного кодексу України та пункту 11 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 №486, згідно з якими водоохоронна зона морів, морських заток і лиманів, як правило, збігається з прибережною захисною смугою і визначається шириною не менш як 2 кілометри від урізу води.

3. Позивач наполягав на тому, що проектно-технічна документація може бути розроблена тільки з урахуванням визначеної законодавством межі та розміру прибережної захисної смуги і жодні обґрунтування щодо її зменшення не можуть бути прийнятними, крім випадків, визначених в Земельному та Водному кодексах України.

4. Враховуючи те, що вказаними імперативними нормами встановлено, що прибережна захисна смуга уздовж моря виділяється шириною не менше двох кілометрів від урізу води, то, на переконання позивача, при встановленні меж прибережної захисної смуги згідно з проектом землеустрою, ширина такої прибережної смуги в будь-якому випадку не повинна бути меншою, ніж встановлено законодавством.

5. Проте, за доводами позивача, ширина прибережної захисної смуги спірним рішенням встановлена від 10 м до 100 м, що, на думку ОСОБА_1 , грубо порушує вимоги законодавства та може негативно вплинути на стан довкілля, може потягти за собою екологічні втрати та негативно вплинути на загальний екологічний стан прибережної захисної смуги та самого Азовського моря, чим створити загрозу санітарного та епідемічного благополуччя всього регіону та держави, призвести до невідновлюваних втрат навколишнього середовища та природних ресурсів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 05.04.2021 у задоволенні позову відмовлено.

7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що станом на час виникнення спірних у справі правовідносин Земельним кодексом України не було визначено мінімальний розмір прибережної захисної смуги, а зазначалось, що межі встановлюються за проектами землеустрою.

8. При цьому, суд першої інстанції зауважив, що норми Земельного кодексу України у спірних відносинах мали перевагу над іншими нормами законодавства, до яких відноситься, зокрема, і Водний кодекс України.

9. У рішенні суду наголошено про те, що норма стосовно встановлення уздовж морів та навколо морських заток і лиманів прибережної захисної смуги шириною не менше двох кілометрів від урізу води була включена до статті 60 Земельного кодексу України вже після прийняття оскаржуваного позивачем рішення на підставі Закону України від 02.12.2010 №2740-VI «Про внесення змін до Водного і Земельного кодексів України щодо прибережних захисних смуг».

10. До того ж, за висновками суду першої інстанції, цим же Законом було внесено зміни до статті 88 Водного кодексу України та статті 60 Земельного кодексу України, згідно з якими межі прибережних захисних смуг всіх без виключення водних об`єктів мають встановлюватися за окремими проектами землеустрою, що розробляються в порядку, передбаченому законом. При цьому, на думку суду першої інстанції, відповідний закон на сьогодні відсутній, з огляду на що розроблення окремих проектів землеустрою щодо встановлення прибережних захисних смуг на сьогодні фактично неможливе.

11. Посилання позивача на приписи постанови Кабінету Міністрів України №486 від 08.05.1996, яким затверджений Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності, суд визнав таким, що не стосується предмету спору, оскільки, на думку суду, встановлює правовий механізм визначення розмірів і меж водоохоронних зон, а не прибережних захисних смуг. При цьому, суд відзначав, що позивач не заперечує тієї обставини, що водоохоронна зона Азовського моря не збігається з прибережної захисної смугою й не посилався в обґрунтуванні позову на порушення будь-яких інших нормативно-правових актів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

12. За встановлених судом першої інстанції обставини справи, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог чинного законодавства станом на момент прийняття оскаржуваного рішення.

13. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність будь-яких доказів порушення інтересів та законних прав позивача фактом встановлення ширини прибережної захисної смуги менше 2 кілометрів, а також зауважив, що матеріали справи не містять жодного належного доказу, який би підтверджував наявність негативного впливу на позивача, у зв`язку з чим констатував відсутність у позивача особистого, безпосереднього, індивідуального інтересу, з яким пов`язана можливість оскарження спірного рішення районної ради.

14. В ухваленому судом першої інстанції рішенні також вказується, що обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Суд вважав, що позивач не довів існування негативного впливу спірного рішення, яке було прийнято більше десяти років тому, на загальний екологічний стан прибережної захисної смуги та самого Азовського моря, створення небезпеки щодо санітарного та епідемічного благополуччя регіону, не надав доказів того, що не скасування рішення ради може привести до невідновлюваних втрат навколишнього середовища та природних ресурсів, не надав висновків будь-яких експертних установ у сфері охорони навколишнього природного середовища або судових рішень, у яких були б встановлені такі обставини.

15. На думку суду першої інстанції, доводи позивача мають характер припущення, що його інтереси порушуються на сьогодні та створюються перешкоди для реалізації його прав в майбутньому. Позивач не конкретизує на захист яких належних йому законних інтересів подано позов; який безпосередній негативний вплив рішення районної ради мав місце на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому, зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; яка завдана позивачеві шкода, та який існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним рішенням та стверджуваним порушенням. Пояснення позивача підтверджують абстрактність уявлення останнього про порушення оскаржуваним рішенням його особистого інтересу.

16. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, а позов задоволено.

17. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що посилання відповідача на відсутність порушеного права позивача внаслідок прийняття спірного рішення про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги, є обмеженим тлумаченням чинного законодавства, частиною якого і є Орхуська конвенція, в тому числі з урахуванням того, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представника громадськості.

18. В обґрунтуванні такої позиції апеляційний суд посилався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 11.12.2018 у справі №910/8122/17, які за змістом є подібними.

19. Апеляційний суд установив, що як вбачається з матеріалів справи, обґрунтовуючи підстави позову, позивач посилався на ту обставину, що реалізація спірного рішення може негативно вплинути на стан довкілля та потягти за собою екологічні втрати, негативно вплинути на загальний екологічний стан прибережної захисної смуги та самого Азовського моря, чим створити небезпеку щодо санітарного та епідемічного благополуччя всього регіону та держави, призвести до невідновлюваних втрат навколишнього середовища та природних ресурсів.

20. З огляду на вищевказане, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що звертаючись з цим позовом до суду, позивач ставив на меті захист своїх порушених прав, в тому числі, екологічних прав, зокрема, права на безпечне навколишнє середовище.

21. Проаналізувавши норми статей 12, 58, 60 Земельного кодексу України, суд апеляційної інстанції зазначав, що з їх приписів дійсно вбачається відсутність визначеного земельним законодавством чіткого розміру прибережної захисної смуги уздовж морів, натомість такі захисні смуги встановлюються окремо в кожному випадку проектами землеустрою, зокрема, з урахуванням містобудівної документації, що свідчить про відсутність факту не дотримання відповідачем норм земельного законодавства (в контексті предмета спору) при прийнятті спірного рішення.

22. Водночас, посилаючись на приписи статті 87 Водного кодексу України та норми Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності, якими врегульовано правовий механізм визначення розмірів і меж водоохоронних зон, суд апеляційної інстанції у своїй постанові вказував, що уздовж морів ширина прибережної захисної смуги складає не менше двох кілометрів від урізу води, водночас у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися. При цьому, за позицією суду, таке формулювання, як «конкретних умов, що склалися» слід розуміти таким чином, що вказана прибережна захисна смуга встановлюється з врахуванням, зокрема, наявної громадської забудови

23. Врахувавши встановлені у справі обставини, колегія суддів дійшла висновку про наявність беззаперечно встановленого факту визначення в проекті землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських прибережної захисної смуги у розмірі не більше 100 метрів від берегової лінії на земельних ділянках вільних від забудови, при цьому, в інших містах захисна смуга встановлена по існуючій забудові об`єктів, що є прямим порушенням діючого законодавства, зокрема, статті 88 Водного кодексу України, якою передбачено встановлення уздовж морів та навколо морських заток і лиманів прибережну захисну смугу шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

24. Суд апеляційної інстанції також відзначав, що з графічних матеріалів затвердженого спірним рішенням відповідача проєкту землеустрою вбачається часткове встановлення прибережної захисної смуги менше ніж 100 метрів, зокрема, в деяких місцях вона була зменшена з огляду навіть не на наявну забудову, а з урахуванням конфігурації земельних ділянок, виділених або таких, що плануються до виділення, оскільки комісією з питань визначення розмірів і меж водоохоронної зони Азовського моря на території Арабатської стрілки 12.12.2006 схвалено проектні позиції щодо встановлення меж прибережної захисної смуги 100 метрів від берегової лінії, зокрема, з урахуванням перспективної забудови згідно генерального плану розвитку Арабатської стрілки, з чого вбачається, що певні умови (у межах існуючих населених пунктів), які можуть бути враховані при визначення прибережної захисної смуги, ще не склались, водночас, спірним проектом розмір прибережної захисної смуги вже скориговано в менший бік, що, на думку апеляційного суду, є безпідставним.

25. Посилаючись на вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення цього позову, оскільки затверджений Райрадою проєкт землеустрою, на переконання апеляційного суду, не відповідав вимогам закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

26. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що проєкт землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області був розроблений Державним підприємством «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» у 2006 році на підставі розпорядження Херсонської облдержадміністрації від 27.09.2006 №953 та договору з Генічеською райдержадміністрацією №234 від 30.06.2006.

28. Проектом передбачено в межах рекреаційної території Арабатської Стрілки встановити прибережну захисну смугу вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад 100 метрів від берегової лінії на земельних ділянках, вільних від забудови, в інших містах по існуючій забудові об`єктів, які введені в експлуатацію.

29. Проєкт землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області погоджено з Генічеським районним відділом земельних ресурсів, санітарно - епідеміологічною станцією Генічеського району, управлінням архітектури та містобудування Херсонської облдержадміністрації, управлінням охорони культурної спадщини, Управлінням екології та природних ресурсів в Херсонській області, Щасливцевською, Стрілківською сільськими радами та Генічеською райдержадміністрацією. Проект землеустрою отримав позитивний висновок державної землевпорядної експертизи.

30. Постійною депутатською комісією з питань АПК, земельних ресурсів та соціального розвитку села Генічеської районної ради 21.05.2009 було вирішено винести проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району на затвердження чергової сесії Генічеської районної ради.

31. Рішенням 31 сесії Генічеської районної ради 5 скликання №478 від 22.05.2009 було затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району.

32. Вважаючи, що вказане рішення районної ради є таким, що суперечить діючим на час прийняття законодавчим нормам Водного та Земельного кодексів України, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

33. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

34. Вказану підставу мотивує тим, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки викладені у постановах Верховного Суду від 25.03.2019 у справі №469/580/16, від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18, від 20.09.2019 у справі №826/13306/18, від 07.04.2020 у справі №372/1684/14, від 28.05.2020 у справі №640/11643/19, від 12.08.2021 у справі №240/2395/21, від 14.09.2020 у справі №560/2120/20, а також висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 30.05.2018 у справі №469/1393/16-ц, від 28.11.2018 у справі №504/2864/13-ц, від 12.06.2019 у справі №487/10128/14-ц, від 11.09.2019 у справі №487/10132/14-ц.

35. Зокрема, скаржник зазначає, що як вбачається з висновків щодо застосування норм права, викладених у вищевказаних постановах Верховного Суду, розмір прибережної захисної смуги встановлюється за проєктами землеустрою, виходячи із конкретних умов та обмежень певної території, і лише за відсутності такого проєкту, розмір прибережної захисної смуги визначається на підставі статті 88 Водного кодексу України.

36. Відповідач наголошує, що у спірних правовідносинах розмір прибережної захисної смуги визначено за проектом землеустрою, який затверджено оскаржуваним рішенням. Проект виготовлено з урахуванням особливостей території, а також з урахуванням визначення прибережної захисної смуги в межах населеного пункту.

37. У касаційній скарзі відзначається, що відповідно до правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду, на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник:

обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи-позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення;

відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Оскільки судовому захисту підлягають порушені права чи інтереси особи, а не ті, що можливо/ймовірно будуть порушені у майбутньому, у задоволенні таких позовних вимог слід відмовляти, як передчасних;

відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення;

визначені процесуальним законом повноваження за результатом розгляду справи суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і відповідно зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

38. Скаржник звертає увагу на те, що вказані позивачем підстави позову у справі, що розглядається, ґрунтуються на припущеннях і не вказують на існування реального порушення його прав та охоронюваних законом інтересів, або такої загрози.

39. Важливо, на переконання відповідача, врахувати й те, що позивач проживає у м. Генічеськ, відтак, він навіть не є жителем територіальної громади Щасливцевської сільської ради, на Арабатській стрілці якої встановлено прибережну захисну смугу.

40. Отже як стверджує скаржник, безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди. Матеріали справи не містять жодного доказу, який би свідчив про застосування чи бодай можливе застосування спірного рішення генічеської міської ради у правовідносинах, в яких бере участь ОСОБА_1 , а суд не наділений повноваженнями захищати примарні права позивача, яких насправді не існує. Відсутність порушеного права підтверджується до всього і відсутністю конкретизованих даних у цьому спорі, адже позивач не повідомив чітких зауважень, з переліком конкретних земельних ділянок чи їх місцезнаходжень, встановлення прибережної захисної смуги на яких у меншому розмірі спричинює порушення. До позову не додано жодної сторінки графічних матеріалів із відміткою конкретних ділянок, на яких є порушення.

41. Відповідач у касаційній скарзі просить врахувати, що проєкт землеустрою, яким визначено розмір прибережної захисної смуги, отримав позитивний висновок і державної землевпорядної експертизи, і всіх відповідних органів, що повністю спростовує незаконність визначення прибережної захисної смуги у розмірі 100 метрів, замість не менше двох кілометрів як про це зазначено судом і позивачем, а спеціалістами із земельних питань, експертом визначено правомірність встановлення прибережної захисної смуги, оскільки чинним законодавством України, з урахуванням містобудівних умов, обмежень та інших вимог, передбачена можливість встановлення прибережної захисної смуги у розмірі менше двох кілометрів, виходячи із розмірів та забудови конкретно-визначеної території.

42. Райрада акцентує увагу й на тому, що на підготовку всіх документів, матеріалів землеустрою, проектів, витрачено мільйони гривень бюджетних коштів та коштів місцевого самоврядування, які витрачено не просто за бажанням органів влади, а з метою впорядкування використання територій, налагодження життя місцевих жителів (до яких позивач навіть не належить), охорони водних ресурсів, а тому на підставі лише безпідставних, на думку відповідача, та загальних тверджень позивача, які повністю спростовуються наданими документами, не можуть бути задоволені позовні вимоги та знівельовано усю тривалу роботу по збереженню водних об`єктів, що спричиняє для органів місцевого самоврядування збитки та необхідність віднайдення значних коштів для повторного проведення всіх робіт.

43. Про неналежність обраного позивачем способу судового захисту, на думку скаржника, свідчить і те, що згідно з правовою регламентацією, чинною на момент розгляду справи судами, прибережні захисні смуги в межах населених пунктів встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або якщо зазначеною містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені, вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів (частина сьома статті 88 Водного кодексу України, частина третя статті 60 Земельного кодексу України зі змінами, внесеними Законом України від 17.06.2021 №711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», який набрав чинності з 24.07.2021).

44. Тому, за твердженнями відповідача, при скасуванні рішення міської ради про затвердження проекту землеустрою з визначення розміру прибережної захисної смуги, такий проект не матиме юридичної сиди, а розмір прибережної захисної смуги вважатиметься не визначеним. За відсутності проєкту, діятимуть норми, які набрали чинності з липня 2021 року і визначають розмір прибережної захисної смуги 100 метрів від урізу води, що свідчить не лише про відсутність порушених прав позивача, а й про неправильно обраний ним спосіб захисту, який з урахуванням викладеного, не призведе до відновлення його порушених прав, якщо не брати до уваги їх відсутність, що не враховано апеляційним судом при задоволенні позовних вимог.

45. З урахуванням вищевикладеного, відповідач вважає, що у спірному випадку, правомірним є рішення суду першої інстанції, яким ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позовних вимог, яке через незастосування деяких норм матеріального права, неправильне застосування норм матеріального права та порушення процесуальних норм скасоване апеляційним судом помилково.

46. Відповідач відзначає й те, що відповідно до правого регулювання спірних відносин, яке діяло станом на момент прийняття Райрадою оскаржуваного позивачем рішення, розмір прибережної захисної смуги в межах населених пунктів визначався на підставі містобудівної документації з урахуванням особливих умов територій та їх забудови, що не є порушенням законодавства.

47. Скаржник просить врахувати, що особливістю Арабатської стрілки є те, що це піщана коса, довжина якої становить близько 115 км, а ширина, в різних її точках, сягає від 270 м до декількох кілометрів, що, в тому числі, враховано при визначенні розміру прибережної захисної смуги на ряду з іншими обставинами.

48. Судом же апеляційної інстанції, на думку скаржника, не враховано, що проектом землеустрою, який затверджено оскаржуваним рішенням райради, визначено розмір прибережної захисної смуги саме рекреаційної частини Арабатської Стрілки, а не всієї території Арабатської Стрілки, й передбачено в межах цієї зони встановити прибережну захисну смугу вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад 100 метрів від берегової лінії на земельних ділянках, вільних від забудови, в інших містах по існуючій забудові об`єктів, які введені в експлуатацію.

49. Поряд із цим, за доводами касаційної скарги, з урахуванням наявності проекту землеустрою, апеляційний суд помилково зазначав про необхідність визначення прибережної захисної смуги у розмірі не менше двох кілометрів від урізу води на підставі положень статті 88 Водного кодексу України, яка регулює визначення розміру прибережної захисної смуги морів, за відсутності забудови та відповідного проекту по її визначенню.

50. Тому скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції, за наявності проекту землеустрою по встановленню розміру прибережної захисної смуги, неправильно застосовано положення статті 88 Водного кодексу України, які підлягають застосуванню лише за відсутності відповідного проекту.

51. Вказує скаржник і на те, що Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. При цьому, відповідно до частини третьої статті 60 Земельного кодексу України, в редакції, чинній на момент прийняття радою оскаржуваного рішення, розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

52. За наведеного, відповідач наполягає, що розмір прибережної захисної смуги у спірних відносинах визначено на підставі містобудівної документації, до якої належить, зокрема, і генеральний план. Тому вважає, що зауваження апеляційного суду щодо наявності порушення вимог законодавства, при взятті до уваги генерального плану, зроблені на підставі неправильного застосування вказаних норм матеріального права.

53. Правонаступник третьої особи (Херсонського державне підприємство геодезії, картографії та кадастру ДП «Херсонгеоінформ») - Державне підприємство Українське державне аерогеодезичне підприємство ДП «УкрДАГП» в особі Південної регіональної філії ДП «УкрДАГП» з висновками суду апеляційної інстанції також не погоджується та вважає, що затверджений спірним рішенням Проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області на момент погодження та затвердження не суперечив чинному законодавству того періоду та відповідає законодавству, чинному на даний час.

54. Обґрунтовуючи таку позицію, третя особа зазначає, що вищевказаний проєкт землеустрою розроблено, погоджено та затверджено з дотриманням вимог законодавства, зокрема, Порядку розроблення проектів землеустрою з організацією та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженого постановою КМУ від 25.08.2004 №1094.

55. У поясненнях на касаційну скаргу наголошується, що вказаний вище проект землеустрою погоджено з Генічеським районним відділом земельних ресурсів, санітарно - епідеміологічною станцією Генічеського району, управлінням архітектури та містобудування Херсонської облдержадміністрації, управлінням охорони культурної спадщини, управлінням екології та природних ресурсів в Херсонській області, Щасливцевською, Стрілківською сільськими радами та Генічеською райдержадміністрацією, отримав позитивний висновок державної землевпорядної експертизи.

56. Третя особа також зауважує, що згідно Кадастрової карти України території, стосовно яких спірним рішенням Райради затверджено проєкт землеустрою, з яким не погоджується позивач, належать до земель населених пунктів.

57. Враховуючи вищевказане, Південна регіональна філія Державного підприємства Українське державне аерогеодезичне підприємство ДП «УкрДАГП» вимоги касаційної скарги підтримує і просить залишити в силі рішення суду першої інстанції, ухвалене у цій справі по суті спору.

58. Позивач відзиву на касаційну скаргу не подав, однак заявив клопотання про закриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, з підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.

59. Обґрунтовуючи такі вимоги, позивач наводив аргументи про те, що аналіз зазначених Генічеською районною радою постанов Верховного Суду, на які зроблені посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування та оскаржуваних судових рішень, не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах, правовідносини у яких є подібними.

60. Так, позивач вказує, що постанова Верховного Суду від 25.03.2019 у справі №469/580/16 щодо встановлення прибережної захисної смуги стосується визначення її розміру за відсутності проекту землеустрою з встановлення такої смуги та що вона повинна відповідати вимогам статті 88 Водного кодексу України і статті 60 Земельного кодексу. Аналогічні правові висновки зроблено і в постановах Верховного Суду від 30.05.2018 у справі №469/1393/16 та від 07.04.2020 у справі №372/1684/14, постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі №504/2864/13-ц, та від 12.06.2019 у справі №487/10128/14-ц, на які також посилається скаржник.

61. Проте, у постанові суду апеляційної інстанції, з якою не згоден скаржник, розглядалося питання законності зменшення встановленої імперативною нормою закону ширини прибережної захисної смуги проектом землеустрою з двох кілометрів до 20-100 метрів поза межами населених пунктів.

62. У зв`язку з вищенаведеним, позивач просить Верховний Суд закрити касаційне провадження у цій справі.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

63. Спірні у цій справі правовідносини виникли у момент прийняття відповідачем рішення 31 сесії Генічеської районної ради 5 скликання №478 від 22.05.2009, яким затверджений проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області.

64. Тому в цьому розділі постанови та далі у її тексті застосовуються положення законодавства, чинні станом на вищевказану дату.

65. Так, за приписами пункту «в» частини першої статті 2 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» землеустрій забезпечує, зокрема, встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

66. Принципи землеустрою визначенні статтею 6 цього ж Закону, згідно з пунктами а), в), д) частини першої якої землеустрій базується на таких принципах: дотримання законності організації використання та охорони земель із врахуванням конкретних зональних умов, узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства, які забезпечують високу економічну і соціальну ефективність виробництва, екологічну збалансованість і стабільність довкілля та агроландшафтів; забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки, охорони земельних ресурсів і відтворення родючості ґрунтів, продуктивності земель сільськогосподарського призначення, встановлення режиму природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

67. Правову основу землеустрою становлять Конституція України, Земельний кодекс України, закони України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», «Про планування і забудову територій», цей Закон, закони України та інші нормативно-правові акти (частина перша статті 7 Закону України «Про землеустрій»).

68. Згідно з статтею 17 вищевказаного Закону до повноважень районних рад у сфері землеустрою на території району належать, зокрема, організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів.

69. Види документації із землеустрою визначені статтею 25 Закону України «Про землеустрій», зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (пункт г) частини першої цієї статті, а за правилами частини четвертої цієї ж статті склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією з питань здійснення землеустрою.

70. Погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом та іншими законами України (стаття 30 Закону України «Про землеустрій»).

71. Згідно з положеннями статті 47 зазначеного вище Закону (частини перша, друга, четверта) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення розробляються згідно з законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, з метою збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму, створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини, проведення науково-дослідних робіт.

Проектами землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення визначаються місце розташування і розміри земельних ділянок, власники земельних ділянок, землекористувачі, у тому числі орендарі, а також встановлюється режим використання та охорони територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення.

Порядок розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення встановлюється Кабінетом Міністрів України.

72. Відповідно до вищевказаної норми постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094 затверджено Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

73. Нормами пункту 6 вказаного Прядку передбачено, що розроблення проекту землеустрою передбачає проведення підготовчих робіт, що включають: 1) вивчення та аналіз:

обґрунтування необхідності створення або оголошення території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

планово-картографічних матеріалів з визначенням обсягів польових та камеральних робіт з їх оновлення, земельно-облікової документації, матеріалів відведення земель в межах відповідної території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

містобудівної документації;

проектної документації з питань охорони навколишнього природного середовища, збереження об`єктів культурної спадщини;

іншої документації, необхідної для розроблення проекту землеустрою;

2) визначення режиму території, у тому числі охоронних зобов`язань та обмежень на використання земельної ділянки.

74. За змістом пунктів 8, 10 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, проект землеустрою погоджується з власниками і користувачами суміжних земельних ділянок, а також земельних ділянок, які включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення без їх вилучення, органом земельних ресурсів, природоохоронним органом, санітарно-епідеміологічною службою, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини.

75. Погоджений проект землеустрою підлягає державній експертизі відповідно до законодавства. Після одержання позитивного висновку державної експертизи проект землеустрою розглядається та затверджується сільською, селищною, міською радою, обласною, районною, Київською або Севастопольською міською держадміністрацією чи в установленому порядку подається іншим органам, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок.

76. У розумінні норм частини першої статті 61 Земельного кодексу України та частини першої статті 89 Водного кодексу України, абзацу другого пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.06.1996 №173, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 24.07.1996 за №379/1404 і додатку 13 до цих Правил прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності, а тому на проєкти землеустрою з організації та встановлення меж їх територій поширюються вищевказані вимоги законодавства стосовно розроблення такого виду землевпорядної документації, вимоги, зокрема, природоохоронного законодавства.

77. Окрім цього, згідно з вимогами частини першої статті 60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

78. Частинами другою, третьою цієї ж статті передбачено, що прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів;

б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;

в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

79. Питання визначення розмірів і меж прибережної захисної смуги врегульовано й нормами Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 №486, згідно з пунктами 10, 11 якого на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. Водоохоронна зона морів, морських заток і лиманів, як правило, збігається з прибережною захисною смугою і визначається шириною не менш як 2 кілометри від урізу води.

80. Аналогічні вимоги щодо ширини прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлені й абзацом четвертим пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів.

81. За правилами вищезгаданої норми, уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. Вона може використовуватись для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією.

82. Пунктом 6.15 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів також передбачено, що у населених пунктах, розташованих в прибережній зоні басейнів Чорного і Азовського морів, берегова смуга шириною 100 м повинна використовуватись як зона відпочинку населення, всі види будівництва, які не мають безпосереднього відношення до рекреаційної діяльності, забороняються. Спеціальні види будівництва повинні бути погоджені з Міністерством охорони здоров`я і Мінекобезпеки України.

83. При цьому, відповідно до Державних будівельних норм (далі - ДБН) 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування від 17.04.1992 №44, та примітки до цього пункту, у приморських курортах підлягає охороні зона суворого режиму (перша зона санохорони), включаючи прибережну смугу моря, пляжі і територію, що прилягає до пляжів, завширшки не менше 100 м, яка повинна використовуватися переважно для організації зелених насаджень загального користування, набережних, бульварів, скверів, кліматолікувальних споруд, спортивних і дитячих майданчиків.

У вказаній зоні курортних міст і селищ, що склалися, допускається збереження існуючих капітальних споруд житлово-цивільного призначення за умови забезпечення санітарно-гігієнічних умов їх експлуатації.

84. Пунктом 10.17 цих же ДБН передбачено, що у водоохоронних зонах, прибережних смугах забороняється розміщення полігонів для твердих побутових відходів та неутилізованих промислових відходів, складів нафтопродуктів, складів для зберігання отрутохімікатів і мінеральних добрив, накопичувачів стічних вод тваринницьких комплексів і ферм. У межах територій міських і сільських поселень допускається за погодженням із органами охорони природи розміщення окремих об`єктів виробничої та соціальної сфери, обладнаних централізованою каналізацією.

У трикілометровій зоні узбережжя Азовського і Чорного морів забороняється будівництво:

а) промислових підприємств та інших об`єктів, не пов`язаних з розвитком і обслуговуванням курортів, крім морських портів та інших об`єктів морського транспорту, об`єктів рибної промисловості і організацій, які виконують берегозміцнювальні та протизсувні роботи;

б) індивідуального житла, крім населених пунктів, вказаних у розпорядженні Кабінету Міністрів України;

в) будинків, споруд і комунікацій у приморських прибережних смугах завширшки менше 100 м від урізу води, а у приморських курортних зонах за наявності пляжу - менше 100 м від його суходільної межі.

85. Відповідно до пункту 16 Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.1996 №269 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №431) у прибережній захисній смузі морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється:

будівництво промислових об`єктів;

застосування стійких та сильнодіючих пестицидів;

влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод;

влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод обсягом понад 1 куб. метр на добу;

влаштування полів фільтрації та будівництво інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів.

У прибережній захисній смузі вздовж морів, заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах може здійснюватися лише будівництво санаторіїв, інших лікувально-оздоровчих закладів з обов`язковим централізованим водопостачанням та каналізацією.

86. Порядком погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Мінприроди України від 05.11.2004 №434, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.11.2004 за №1470/10069, встановлено, що у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.96 №486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», з урахуванням конкретної ситуації (за висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.03.2019 у справі №469/580/16-ц, з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони).

87. За приписами статті 88 Водного кодексу України з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

88. Прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів;

для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;

для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

89. Обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлені статтею 90 Водного кодексу України.

90. Відповідно до вищевказаної норми прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією.

У прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється:

1) застосування стійких та сильнодіючих пестицидів;

2) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод;

3) влаштування вигрібів для накопичення господарсько-побутових стічних вод обсягом більше 1 кубічного метра на добу;

4) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів.

91. У межах таких смуг уздовж морів, морських заток і лиманів забороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочисним спорудам, водоводам, об`єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (частина друга статті 113 Земельного кодексу України).

92. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування можуть передавати, зокрема, громадянам із земель водного фонду на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 Земельного кодексу України; близький за змістом припис закріплює частина третя статті 85 Водного кодексу України).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

93. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

94. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

95. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.

96. У постановах Верховного Суду від 30.05.2018 у справі №469/1393/16-ц, від 25.03.2019 у справі №469/580/16-ц, від 12.06.2019 у справі №487/10128/14-ц та від 07.04.2020 у справі №372/1684/14-ц, на які посилається скаржник як на приклад неоднакового правозастосування, аналізувалось питання щодо правомірності відведення земельної ділянки, яка входила до прибережної захисної смуги за законом, зокрема, згідно статті 88 Водного кодексу України, у разі відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги.

97. Верховний Суд у вказаних вище постановах сформулював усталену правову позицію про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити із нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них». При цьому, сама по собі відсутність землевпорядної документації такого виду не змінює правовий режим захисної смуги й не може свідчити про відсутність такої, оскільки її розмір і межі встановлено законом, а тому такі земельні ділянки, що належали до земель водного фонду, не можуть бути передані у приватну власність відповідно до статті 83 Земельного кодексу України.

98. Водночас, вищезгадані висновки Верховного Суду щодо застосування норм права не охоплюють правової проблематики, що, з огляду на предмет спору та обставини у справі, яка розглядається, постала перед судами попередніх інстанцій. У межах цього судового провадження, на відміну від вищезгаданих справ, розглянутих Верховним Судом, ключовими питаннями, на які належало надати відповідь для правильного вирішення спору, є питання не про те, чи мав право відповідач, затверджуючи проєкт землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги, відступати від приписів статті 88 Водного кодексу України та положень підзаконних нормативно - правових актів, які імперативно встановлюють її мінімально допустиму ширину, та чи враховано у затвердженому спірним рішенням Райради проєкті землеустрою такі вимоги законодавства, беручи до уваги те, що у цій землевпорядній документації ширина прибережної захисної смуги була визначена у розмірі, меншому від установленого законом.

99. З урахуванням того, що обставини у справі, яка розглядається, а також предмет її спору та предмет доказування, підстави позову та правова регламентація відносин є відмінним у порівнянні зі справами, розглянутими Верховним Судом, на які в обґрунтуванні підстав касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції посилається скаржник, колегія суддів констатує, що правовідносини у цих справах не є подібними.

100. Тому, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 30.05.2018 у справі №469/1393/16-ц, від 25.03.2019 у справі №469/580/16-ц, від 12.06.2019 у справі №487/10128/14-ц та від 07.04.2020 у справі №372/1684/14-ц, й вважає, що такі не можуть зумовлювати перегляд у касаційному порядку постанови, прийнятої апеляційним судом у справі, що розглядається.

101. Надаючи оцінку наведеним у касаційній скарзі аргументам щодо неврахування апеляційним судом висновків стосовно відсутності підстав для задоволення позову в разі не доведення наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів особи, яка звертається до суду, або у випадку обрання нею неналежного способу їх судового захисту, викладених у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18, від 14.09.2020 у справі №560/2120/20, від 28.05.2020 у справі №640/11643/19, від 20.09.2019 у справі №826/13306/18, від 12.08.2021 у справі №240/2395/21, а також висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 28.11.2018 у справі №504/2864/13-ц, від 11.09.2019 у справі №487/10132/14-ц, колегія суддів виходить з такого.

102. Імперативні вимоги щодо виділення (визначення, встановлення) прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів шириною не менше двох кілометрів від урізу води, станом на час розроблення проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області та його затвердження спірним рішенням Райради, були закріплені у нормах статті 88 Водного кодексу України, пункту 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них та пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів.

103. Такі прибережні захисні смуги є природоохоронною територією й виділяються (визначаються, встановлюються) з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина перша статті 88 Водного кодексу України).

104. З наведеного можна зробити висновок про те, що мінімально допустима ширина прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлена законом і є нормативно визначеною, на чому наголошено й у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №2а/426/41/12.

105. Водночас, відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може свідчити про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розмір і межі встановлено законом (постанова Верховного Суду України від 02.09.2014 у справі №3-52гс14, постанова Верховного Суду від 27.07.2021 у справі №540/2450/18).

106. Тобто віднесення земельних ділянок, зайнятих водними об`єктами, до земель водного фонду підтверджується самим фактом перебування їх під водним об`єктом і в межах прибережних захисних смуг. Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17, 12.11.2020 у справі №487/688/18, та Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №310/8559/16-ц, від 27.01.2020 у справі №488/6479/14-ц, від 17.02.2021 у справі №477/2054/17-ц, від 09.12.2020 у справі №676/2332/18.

107. Законом також встановлено особливий правовий статус і режим охорони цієї території, її використання, заборони провадження певних видів діяльності на них (у тому числі господарської), обмеження у її використанні (абзац четвертий пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, пункт 6.15 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, пункт 10.17 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», пункт 16 Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення, стаття 90 Водного кодексу України, частина друга статті 113 Земельного кодексу України).

108. Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, з тією метою, щоб навіть потенційне їх порушення не могло зашкодити охороні навколишнього природного середовища в цілому та конкретному водному об`єкту зокрема.

109. Таке використання прибережних захисних смуг, яке не сприятиме досягненню зазначених цілей, може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей.

110. У спорах стосовно прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 Земельного кодексу України).

111. Такі висновки щодо застосування норм права наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 №487/10128/14-ц.

112. Колегія суддів підкреслює, що на відповідача у цій справі як на власника і розпорядника земель відповідної територіальної громади, який реалізує ці повноваження від її імені та в інтересах вказаного суб`єкта місцевого самоврядування, також поширюються вимоги Конституції і законів України стосовно використання власності не на шкоду людині та суспільству.

113. Ці вимоги повинні бути дотримані й під час організації землеустрою та затвердження землевпорядних проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.

114. При цьому, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природоохоронного призначення, до яких віднесено й земельні ділянки водного фонду розробляються згідно з законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, з метою збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму, створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини, проведення науково-дослідних робіт. Цими проєктами визначаються місце розташування і розміри земельних ділянок, які виділяються під прибережні захисні смуги, а також встановлюється режим використання та охорони цих територій (стаття 47 Закону України «Про землеустрій»).

115. Колегія суддів акцентує увагу й на тому, що землеустрій базується на принципах, зокрема, дотримання законності організації використання та охорони земель із врахуванням конкретних зональних умов, узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства, які забезпечують високу економічну і соціальну ефективність виробництва, екологічну збалансованість і стабільність довкілля та агроландшафтів; забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки, охорони земельних ресурсів і відтворення родючості ґрунтів, продуктивності земель сільськогосподарського призначення, встановлення режиму природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (пункти а), в), д) частини першої статті 6 Закону України «Про землеустрій»).

116. З вищевикладеного констатується, що мінімально допустима ширина прибережних смуг уздовж морів та навколо морських заток і лиманів не менше двох кілометрів від урізу води визначена нормативно і встановлена законом. Ця територія за законом є природоохоронною зоною, яка перебуває під особливою охороною держави, має особливий правовий статус і режим використання, заборони певних видів діяльності. Визначена нормами законодавства мінімальна ширина прибережної захисної смуги, її правовий статус та рижим використання не можуть бути змінені за проєктами землеустрою щодо організації та встановлення меж такої природоохоронної території.

117. Колегія суддів переконана, що положення законодавства, які визначають, що: розроблення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природоохоронного призначення передбачає проведення підготовчих робіт, що включають, зокрема, вивчення та аналіз містобудівної документації (пункт 6 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення); розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації (стаття 60 Земельного кодексу України); на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови (пункт 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них); у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися (стаття 88 Водного кодексу України), не можна застосовувати так, що вони надають право органу, уповноваженому на організацію землеустрою, зменшувати мінімально встановлену законом ширину прибережних смуг уздовж морів та навколо морських заток і лиманів, змінювати правовий режим та порядок використання цих земель.

118. Аналіз норм статті 60 Земельного кодексу України дозволяє стверджувати, що розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів може бути встановлено за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - на підставі містобудівної документації. При цьому, встановлення розміру та межі прибережної захисної смуги у містобудівній документації, зокрема, у генеральному плані населеного пункту, не звільняє уповноважений орган від обов`язку розробити, погодити і затвердити у встановленому законом порядку проект землеустрою щодо організації і встановлення меж таких територій природоохоронного призначення. У разі ж наявності затвердженої землевпорядної документації такого виду, у містобудівній документації необхідно відобразити розмір і межі прибережних захисних смуг. Ці види документації не мають суперечити одна одній та повинні враховувати вимоги, зокрема, природоохоронного законодавства.

119. Оскільки в розумінні приписів статті 60 Земельного кодексу України саме за проєктом землеустрою встановлюються розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів, й така землевпорядна документація, у разі її затвердження уповноваженим у сфері землеустрою органом місцевого самоврядування, в силу положень статті 73 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», є обов`язковою для виконання, то зменшення мінімально встановленої законом ширини прибережних смуг уздовж морів та навколо морських заток і лиманів у проєкті землеустрою щодо організації і встановлення меж таких територій природоохоронного призначення призводить до фактичного виведення цих земель з під державної охорони, створює передумови для порушення режиму їх використання, зумовлює реальну загрозу для екологічної безпеки, санітарного та епідемічного благополуччя населення, може зашкодити охороні навколишнього природного середовища в цілому та конкретному водному об`єкту зокрема, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей.

120. Беручи до уваги вищезазначене, колегія суддів констатує, що затверджений спірним рішенням відповідача проєкт землеустрою, у якому як це встановлено судом апеляційної інстанції зменшено мінімально допустиму і визначену законом нормативну ширину прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів з двох кілометрів до 100 і менше метрів, порушує загальнонаціональні інтереси щодо збереження та охорони навколишнього природного середовища і забезпечення безпечного для життя і здоров`я довкілля, а отже порушує права та охоронювані законом інтереси й позивача, про що обґрунтовано вказано у оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції.

121. Беручи до уваги те, що спірним рішенням відповідача затверджено проєкт землеустрою, який як підтверджується встановленими у справі обставинами, не відповідав вимогам законодавства щодо мінімально допустимої ширини прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів, колегія суддів вважає, що таке рішення є протиправним, прийняте всупереч принципам законності (стаття 19 Конституції України) та верховенства права (стаття 8 Конституції України) і призвело до порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

122. У зв`язку з цим колегія суддів вважає, що до спірних правовідносин не може бути застосовано правові позиції Верховного Суду, на які в обґрунтуванні вимог касаційної скарги посилається скаржник, щодо відсутності підстав для задоволення позову в разі недоведення наявності порушення прав та охоронюваних законом інтересів або обрання неналежного способу їх судового захисту.

123. Зазначені ж у касаційній скарзі постанови Верховного Суду, за встановлених у цих справах та у справі, що розглядається, обставин, колегія суддів вважає нерелевантними і такими, що прийняті у правовідносинах, які не є подібними, що виключає можливість касаційного перегляду оскаржуваної постанови апеляційного суду з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

124. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

125. З урахуванням наведеного, клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження належить задовольнити, а касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України - закрити.

126. З огляду на викладене, керуючись статтями 340, 339, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

УХВАЛИВ:

Клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження задовольнити.

Закрити касаційне провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Генічеської районної ради Херсонської області, треті особи: Щасливцевська сільська рада Генічеського району Херсонської області, Стрілківська сільська рада Генічеського району Херсонської області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Генічеська міська рада Херсонської області, Херсонське державне підприємство геодезії, картографії та кадастру (ДП «Херсонгеоінформ»), про визнання протиправним та скасування рішення, яке було відкрито за касаційною скаргою Генічеської районної ради Херсонської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2021 з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа