Постанова

від 15.03.2023 по справі 337/4679/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 березня 2023 року

м. Київ

справа № 337/4679/18(2а/337/23/2018)

провадження № К/9901/4625/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про визнання незаконним та скасування наказу, вимоги, визнання незаконними дій, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області на рішення Хортицького районного суду міста Запоріжжя від 06 листопада 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Кучерук І. Г., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Мельника В. В., суддів: Сафронової С. В., Чепурного Д. В.

І. Суть спору

1. У листопаді 2017 року Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 Запорізької міської ради Запорізької області (далі також - Запорізький багатопрофільний ліцей № 99) звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі також - Департамент освіти і науки), в якому просить:

1.1. визнати незаконними та скасувати наказ директора Департаменту освіти і науки від 03 липня 2017 року № 361р «Про проведення внутрішнього контролю» та лист Департаменту освіти і науки від 12 жовтня 2017 року за вих. № 01-01-21/2981 «Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу Департаменту від 03 липня 2017 року № 361р «Про проведення внутрішнього контролю»;

1.2. визнати незаконними дії посадових осіб Департаменту освіти і науки, пов`язані з проведенням внутрішнього контролю Запорізького багатопрофільного ліцею № 99.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем всупереч статті 3 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII) видано наказ від 03 липня 2017 року № 361р «Про проведення внутрішнього контролю», на підставі якого проведений внутрішній контроль діяльності позивача щодо дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів.

Вказує, що зі змісту вищевказаного наказу директора Департаменту освіти і науки від 03 липня 2017 року № 361р не вбачається порушень, які були допущені позивачем та слугували б підставою для здійснення державного нагляду (контролю).

Стверджує, що перевірка стану усунення виявлених порушень за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 є виключною компетенцією органів Державної аудиторської служби під час наступної перевірки.

Вважаючи дії та наказ Департаменту освіти і науки щодо проведення відносно позивача внутрішнього контролю неправомірними, Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 звернувся до суду цим позовом.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 є юридичною особою, створеною рішенням Виконкому обласної Ради народних депутатів від 10 травня 1990 року № 139 та знаходиться у комунальній власності. Органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ - територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради.

4. 03 липня 2017 року Департаментом освіти і науки видано наказ №361р «Про проведення внутрішнього контролю», яким зобов`язано комісію провести внутрішній контроль діяльності територіального відділу освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради та Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради щодо дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату, а також стану усунення виявлених порушень за результатами акту ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 від 15 грудня 2015 року № 001-21/9.

5. Підставою для видання наказу від 03 липня 2017 року № 361р «Про проведення внутрішнього контролю», зокрема, слугувала наявність вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області від 21 січня 2016 року № 08-03-14-14/15, яка прийнята за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, в якій вказано про усунення виявлених під час ревізії порушень законодавства, викладених в акті ревізії від 15 грудня 2015 року № 001-21/9, а також розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 23 серпня 2016 року № 517 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни в Запорізькій області» та розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 24 березня 2017 року № 118 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни в Запорізькій області», в яких вказувалось про порушення Запорізьким багатопрофільним ліцеєм № 99 бюджетного законодавства та вимагалось вжити відповідні заходи.

6. Департаментом освіти і науки направлено на адресу позивача лист від 12 жовтня 2017 року № 01-01-21/2981 «Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу Департаменту від 03 липня 2017 року № 361р «Про проведення внутрішнього контролю».

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Рішенням Хортицького районного суду міста Запоріжжя від 06 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, в позові відмовлено.

8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 є підвідомчим Департаменту освіти і науки закладом та отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету, а тому відповідач має право на здійснення внутрішнього контролю відносно позивача.

9. Зазначена позиція підтримана Третім апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

10. У касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

11. В обґрунтування касаційної скарги вказує на перевищення Департаментом освіти і науки повноважень під час винесення оскаржуваного наказу.

Стверджує, що суди припустилися помилкового лексичного і семантичного аналізу норм пункту 9 частини п`ятої статті 22 та абзаців 1, 2 частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України та зробили помилковий висновок стосовно того, що собою являє внутрішній контроль як складова частина внутрішнього контролю, в яких формах він може бути реалізований, яке законодавче підґрунтя та процедура його проведення, і відповідно до цього повноваження його суб`єктів, що потягло за собою неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 9 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України.

12. Верховний Суд ухвалою від 18 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за названою скаргою.

Ухвалою від 16 січня 2023 року Верховний Суд задовольнив заяви суддів Стрелець Т. Г., Стеценка С. Г., Тацій Л. В. про самовідвід і відвів їх від розгляду цієї справи.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Смокович М. І. (головуючий суддя), Данилевич Н. А., Шевцова Н. В.

13. Представник Департаменту освіти і науки подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення- без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

13. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. Приписами частини першої статті 341 КАС України в редакції, чинній на момент відкриття касаційного провадження у цій справі, визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 КАС України, в редакції, чинній на момент звернення позивача з цим позовом, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі передбачено у статті 26 Бюджетного кодексу України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - БК України), приписами частини першої якої визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує:

1) оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об`єктами державної власності;

6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

18. Положеннями частини третьої статті 26 БК України обумовлено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

19. Визначення головних розпорядників коштів міститься у пункті 18 частини першої статті 2 БК України та означає бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

20. При цьому згідно з пунктом 47 частини першої цієї є статті Кодексу розпорядник бюджетних коштів - це бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету.

21. Наказом Міністерства фінансів України від 14 вересня 2012 року № 995 затверджено Методичні рекомендації з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах, за змістом пункту 1.3 яких внутрішнім контролем охоплюються питання планування діяльності установи, управління бюджетними коштами, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової і бюджетної звітності, забезпечення захисту активів від втрат, цільового і ефективного використання бюджетних коштів та інші питання, що не обмежуються лише фінансовими аспектами діяльності установи (за термінологією Європейського Союзу - фінансове управління і контроль).

Внутрішній контроль (фінансове управління і контроль) слід розуміти не як окрему подію чи обставину, а як цілісний процес, який здійснюється керівництвом та працівниками установи.

Основою внутрішнього контролю (фінансового управління і контролю) є відповідальність керівника за управління та розвиток установи в цілому (управлінська відповідальність та підзвітність), до основних завдань якого належить планування та організація діяльності, формування адекватної структури внутрішнього контролю, нагляд за здійсненням внутрішнього контролю та управління ризиками для досягнення впевненості в межах розумного в тому, що мета і цілі установи будуть досягнуті, а рішення, включаючи фінансові, виконуватимуться з урахуванням принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості.

22. В силу пункту 3 частини другої статті 22 БК України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради

23. Відповідно до пункту 9 частини п`ятої статті 22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

VI. Позиція Верховного Суду

24. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що внутрішній аудит здійснюється головним розпорядником бюджетних коштів з метою коригування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства.

25. При цьому головними розпорядниками коштів у спірних правовідносинах можуть бути як органи виконавчої влади та/або їх структурні підрозділи, так і виконавчі органи місцевих рад або голова місцевої ради.

26. У разі ж якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету згідно з пунктом 3 частини другої статті 22 БК України виконує голова такої місцевої ради.

27. Судами встановлено, що пунктом 2 рішення Запорізької міської ради від 21 грудня 2016 року № 48 «Про бюджет міста на 2017 рік» затверджені бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету на 2017 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами, у тому числі по загальному фонду та спеціальному фонду згідно з Додатком № 3 до цього рішення.

28. Так, відповідно до Додатку № 3 до рішення Запорізької міської ради від 21 грудня 2016 року № 48 головним розпорядником коштів місцевого бюджету, призначених для фінансування закладів освіти міста Запоріжжя, вказано Департамент освіти і науки Запорізької міської ради.

29. Наведене свідчить, що Департамент освіти і науки є головним розпорядником бюджетних коштів, а Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня, що насамперед вказує про правомірність здійснення відповідачем внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань Запорізьким багатопрофільним ліцеєм № 99 як одержувачем бюджетних коштів і витрачанням ним бюджетних коштів.

30. Аналогічний висновок щодо застосування пункту 9 частини п`ятої статті 22 БК України міститься у постанові Верховного Суду від 31 березня 2020 року у справі № 337/2020/18, в якій склад учасників справи є тотожним.

31. Натомість у справі, що розглядається, оскаржується лише правомірність дій посадових осіб відповідача, а також його наказ щодо проведення внутрішнього контролю.

32. З цього приводу Верховний Суд констатує правомірність здійснення Департаментом освіти і науки внутрішнього контролю за діяльністю Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 як підвідомчої установи, видаючи про це оскаржуваний наказ.

33. За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

34. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

35. Доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій та зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

36. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

37. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області залишити без задоволення.

2. Рішення Хортицького районного суду міста Запоріжжя від 06 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року у справі № 337/4679/18 (2а/337/23/2018) залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова