Постанова

від 29.03.2023 по справі 640/1821/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/1821/22 Суддя (судді) першої інстанції: Пащенко К.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Георесерчінг» до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И Л А

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просив, з урахуванням змін:

- визнати незаконним та скасувати наказ №1016 від 31.12.2021 про відмову у продовженні строку дії та внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами;

- зобов`язати відповідача видати наказ про продовження спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 №5094, виданого ТОВ «Георесерчінг».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2022 року позов задоволено.

Не погодившись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що позивачу було відмовлено у внесенні змін та продовженні дії дозволу у зв`язку з виявленням у поданих документах недостовірних даних, а тому заява була повернута підприємству разом з поданими ним документами.

Позивач відзив на апеляційну скаргу не подавав. В суді першої інстанції його позиція обґрунтовувалась тим, що відповідач не наділений повноваженнями на скасування власних рішень, а так як заяву подано з усіма необхідними документами, відповідач повинен був прийняти рішення про продовження строку дії дозволу.

Відповідно до ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги відсутність клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю та те, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку письмового провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, беручи до уваги встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» карантин на всій території України, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 30.09.2020 Державною службою геології та надр України видано спеціальний дозвіл на користування надрами реєстраційний №5094, яким ТОВ «Георесерчінг» дозволено геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка бурштину, затверджених запасів ДКС України на ділянці «Чудель» у Сарненському районі Рівненської області. Строк дії спеціального дозволу до 31.12.2021 (а.с.14-15).

З метою продовження дії вказаного спеціального дозволу позивач подав до Державної служби геології та надр України заяви вих.№3-5 від 20.05.2021 (зареєстрована відповідачем 21.05.2021 за №8747/02/11-21), в якій просив продовжити термін дії спеціального дозволу строком на 5 років відповідно до п.14 та внесення змін відповідно до п.17 пп.4 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, оскільки виявлено помилку у системі координат WGS-84 т.1 СхД, слід вказати 26°45' 59,37" (а.с.7-8).

За результатами розгляду заяви позивача на засіданні Робочої групи з питань надрокористування в протоколі №21-РГ/2021 від 17.09.2021 (а.с.9-11) у п.4, 5 ухвалили:

рекомендувати Держгеонадра врахувати пропозиції Робочої групи щодо продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 14 Порядку, зокрема, дозволу від 30.09.2021 № 5094, виданого ТОВ «Георесерчінг», до 31.12.2026 (в межах строку дії договору оренди цілісного майнового комплексу);

рекомендувати Держгеонадра врахувати пропозиції Робочої групи щодо внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 17 Порядку, зокрема, у дозволі від 30.09.2021 № 5094, виданого ТОВ «Георесерчінг», у зв`язку з виявленням надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок.

30.12.2021 проведено ще одне засідання Робочої групи з питань надрокористування, результати якого закріплено в протоколі №31-РГ/2021 від 30.12.2021 (а.с.12-13), з п.6.1 якого вбачається, що на засіданні заслухано інформацію начальника Відділу використання надр та забезпечення виконання процедур надання спеціальних дозволів Хтеми А.В. стосовно скасування рішення Робочої групи з питань надрокористування від 17.09.2021 №21-РГ/2021 в частині продовження строку дії та внесення змін ТОВ «Георесерчінг» до спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 № 5094 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення бурштину ділянки «Чудель», що знаходиться у Рівненській області у зв`язку з виявленням недостовірних даних у поданих Товариством з обмеженою відповідальністю «Георесерчінг» документах доданих до заяви щодо продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 № 5094. Ухвалено скасувати рішення Робочої групи з питань надрокористування від 17.09.2021 №21-РГ/2021 в частині продовження строку дії та внесення змін ТОВ «Георесерчінг» до спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 № 5094 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення бурштину ділянки «Чудель», що знаходиться у Рівненській області у зв`язку з виявлення у поданих документах недостовірних даних, відповідно до п.15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124).

Наказом від 31.12.2021 №1016 відповідач відмовив ТОВ «Георесерчінг» у продовженні строку дії та внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 № 5094 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення бурштину ділянки «Чудель», що знаходиться у Рівненській області, у зв`язку з виявленням у поданих документах недостовірних даних, відповідно до вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (а.с.43).

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що наказ Держгеонадр №1016 від 31.12.2021 у взаємозв`язку з протоколом Робочої групи з питань надрокористування від 30.12.2021 №31-РГ/2021 не може вважатись обґрунтованим рішенням, таким, що прийняте з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а також на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади проведення гірничих робіт, забезпечення протиаварійного захисту гірничих підприємств, установ та організацій визначаються Гірничим законом України, відповідно до ч.1 ст.24 якого гірниче підприємство при проведенні гірничих робіт повинно мати: спеціальний дозвіл на користування надрами; акт про надання гірничого відводу (крім користувачів нафтогазоносними надрами); технічний проект, затверджений і погоджений у встановленому порядку; геолого-маркшейдерську, технічну та обліково-контрольну документацію (календарні плани розвитку гірничих робіт, проекти, паспорти, схеми).

Відповідно до ст.14 КУпН надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

Статтею 15 КУпН передбачено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (ч.1 ст.19 КУпН).

Згідно зі ст.51 КУпН правила технічної експлуатації, проекти і плани розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, відповідно до п.1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пп.1 п.3 наведеного Положення основними завданнями Держгеонадр є, зокрема, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (в редакції, чиній на момент спірних правовідносин) затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок №615), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Відповідно до п.5 Порядку №615 дозволи надаються на такі види користування надрами, зокрема, геологічне вивчення родовищ корисних копалин; геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Пунктами 6, 7 вказаного Порядку передбачено, що строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше.

Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на: п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, та геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ).

Згідно з п.14 Порядку №615 у разі виникнення потреби у продовженні строку дії дозволу, наданого на геологічне вивчення, геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин, видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування надрами, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).

Строк дії дозволу, наданого на геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявнику цілісний майновий комплекс, побудований (реконструйований) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надано дозвіл, надано в оренду (концесію), може бути продовжено лише в межах строку дії договору оренди (концесії) цілісного майнового комплексу.

Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає до органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, не пізніше ніж за шість місяців, заяву на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяви в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.

Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає заяву і ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону, та їх копію в електронній формі.

Рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі з урахуванням географічних координат ділянки надр, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, та розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дати прийняття рішення про продовження строку дії дозволу.

В силу п.15 Порядку №615 надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі:

невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою;

прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства;

подання надрокористувачем документів не в повному обсязі;

виявлення у поданих документах недостовірних даних;

невідповідності поданих документів заявником вимогам пункту 14 цього Порядку;

наявності інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні;

наявності зауважень Міндовкілля щодо продовження строку дії дозволу відповідно до природоохоронного законодавства, передбачених пунктом 24 цього Порядку.

Надрокористувачеві відмовляється у внесенні змін до дозволу у разі:

невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою;

прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства;

подання заявником документів не в повному обсязі;

виявлення у поданих документах недостовірних даних;

невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 17 цього Порядку.

Відповідно до п.24 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Держгеонадра інформують Міндовкілля про надходження заяв і документів, зазначених у додатку 1, про надання та продовження строку дії дозволів з одночасним надсиланням копій цих документів не пізніше ніж протягом семи робочих днів з дня їх реєстрації.

Міндовкілля в строк, що не перевищує 15 робочих днів з дня надходження документів, зазначених в абзаці другому цього пункту, надсилає до Держгеонадр пропозиції щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр, у частині дотримання вимог природоохоронного законодавства або зауваження щодо надання чи продовження строку дії дозволів.

У разі ненадання Міндовкіллям пропозицій щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр, у частині дотримання вимог природоохоронного законодавства протягом 15 робочих днів з дня надходження від Держгеонадр документів у повному обсязі вважається, що пропозиції щодо надання чи продовження строку дії дозволів відсутні.

Судом встановлено, що відповідну заяву позивача про продовження строку дії спеціального дозволу зареєстровано відповідачем 21.05.2021 за №8747/02/11-21 (а.с.7-8), строк для прийняття відповідачем рішення за результатами розгляду такої заяви законодавчо обмежено 05.07.2021 (наступний робочий день після завершення 45 днів після надходження документів у повному обсязі відповідно до п.14 Порядку №615).

Відповідно до інформаційної довідки Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України станом на 24.05.2021 відсутня інформація про порушення ТОВ «Георесерчінг» особливих умов спеціального дозволу на користування надрами (а.с.38).

Листом від 02.07.2021 № 25/2-22/13844-21 Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України внесено пропозицію щодо продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу ТОВ «Георесерчінг» на користування надрами від 30.09.2020 № 5094 (а.с.42).

17.09.2021 Робочою групою з питань надрокористування проведено засідання, результати якого відображено в протоколі №21-РГ/2021, на якому було ухвалено рекомендувати Держгеонадра врахувати пропозиції Робочої групи щодо продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 14 Порядку, зокрема, дозволу від 30.09.2021 № 5094, виданого ТОВ «Георесерчінг», до 31.12.2026 (в межах строку дії договору оренди цілісного майнового комплексу); рекомендувати Держгеонадра врахувати пропозиції Робочої групи щодо внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 17 Порядку, зокрема, у дозволі від 30.09.2021 № 5094, виданого ТОВ «Георесерчінг», у зв`язку з виявленням надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок (а.с.9-11).

Разом з тим, незважаючи на наявність інформації про відсутність з боку позивача порушень особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, надану Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України пропозицію щодо продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу ТОВ «Георесерчінг», пропозиції Робочої групи з питань надрокористування щодо продовження дії дозволу та внесення до нього змін, відповідач у встановлений законодавством строк не прийняв відповідного рішення у формі наказу про продовження строку дії спеціального дозволу.

В силу ч.2 ст.6 та ч.1 ст.7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до позиції Європейського Суду з прав людини, викладеній у п.70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначаючи, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74).

Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).

У рішенні Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року №1-р/2018 (справа № 1-6/2018) зазначено, що основними елементами конституційного принципу верховенства права є справедливість, рівність, правова визначеність. Конституційні та конвенційні принципи, на яких базується гарантія кожному прав і свобод осіб та їх реалізація, передбачають правові гарантії, правову визначеність і пов`язану з ними передбачуваність законодавчої політики, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005). Принцип правової визначеності вимагає від законодавця чіткості, зрозумілості, однозначності правових норм, їх передбачуваності (прогнозованості) для забезпечення стабільного правового становища.

Наведене узгоджується із сталою практикою ЄСПЛ, яка знайшла своє відображення у справі «Звежинський проти Польщі», в якій Суд підкреслив, що, розглядаючи питання, які мають загальний інтерес, органи державної влади повинні діяти конкретно і дуже послідовно (рішення у справі «Беєлер проти Італії»). Крім того, як охоронець громадського порядку держава має моральне зобов`язання бути взірцевою, вона повинна стежити за тим, щоб такими були й державні органи, що захищають публічний порядок (пункт 73).

В той же час, 30.12.2021 відбулось ще одне засідання Робочої групи з питань надрокористування, результати якого зафіксовано в протоколі №31-РГ/2021 (а.с.12-13), в п.6.1 наведеного протоколу зафіксовано, що Робочою групою ухвалено скасувати рішення Робочої групи з питань надрокористування від 17.09.2021 №21-РГ/2021 в частині продовження строку дії та внесення змін Товариству з обмеженою відповідальністю «Георесерчінг» до спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 № 5094 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення бурштину ділянки «Чудель», що знаходиться у Рівненській області у зв`язку з виявлення у поданих документах недостовірних даних, відповідно до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124).

Будь-яких обставин, які були покладені в основу висновку про необхідність скасування попереднього рішення в протоколі від 30.12.2021 № 31-РГ/2021 не відображено, що свідчить про неналежну обґрунтованість такого рішення з огляду на не встановлення в ньому всіх обставин, які мали значення.

Відсутня будь-яка інформація щодо конкретних порушень позивачем положень Порядку №615 та в чому ці порушення виявились і що саме стало підставою для перегляду попереднього рішення Робочої групи з питань надрокористування від 17.09.2021 №21-РГ/2021, і якою нормою законодавства керувався відповідач, скасовуючи його.

У протоколі від 30.12.2021 № 31-РГ/2021 міститься посилання на п.15 Порядку №615, однак вказана норма підлягає застосуванню при відмові у продовженні строку дії спеціального дозволу. Натомість жодної норми, яка дозволяє здійснювати перегляд власного попереднього рішення із подальшим його скасуванням в протоколі не відображено.

Наказом Державної служби геології та надр України від 16.12.2020 №584 затверджено Положення про Робочу групу з питань надрокористування, відповдіно до п.1 якого з метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи), внесення змін до дозволу, а також виконання рішення адміністративного суду (у разі необхідності) у Держгеонадрах утворюється Робоча група з питань надрокористування (далі - Робоча група), яка діє у складі, що затверджується наказом Держгеонадр. До складу Робочої групи включаються спеціалісти Державної служби геології та надр України, фахівці спеціалізованих підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держгеонадр (за згодою з їх керівниками).

Норми Кодексу України про надра, Порядку №615, Положення про Робочу групу з питань надрокористування не визначають повноважень на скасування Робочою групою з питань надрокористування свого попереднього рішення, яким рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу від 30.09.2021 № 5094, виданого ТОВ «Георесерчінг» до 31.12.2026 (в межах строку дії договору оренди цілісного майнового комплексу).

Таким чином, рішення Робочої групи з питань надрокористування, відображене у протоколі від 30.12.2021 № 31-РГ/2021 щодо скасування попереднього рішення Робочої групи з питань надрокористування від 17.09.2021 №21-РГ/2021 є таким, що прийнято поза межами власної компетенції та не на підставі повноважень, визначених чинним законодавством України.

Рішення Робочої групи, що оформлюються протоколами, є ненормативними актами одноразового застосування, що обов`язково враховуються при видачі наказів Держгеонадр про надання, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу.

У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. В п.5 мотивувальної частини цього Рішення йдеться про акти органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади. Проте, принцип неможливості скасування ненормативних правових актів після їх виконання, який сформульований у цьому Рішенні, не вичерпується застосуванням лише до суб`єктів певного виду, і спрямований на забезпечення гарантій стабільності суспільно-управлінських відносин загалом.

Зазначений висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, наведеній у постанові від 06 березня 2019 року у справі № 2340/2921/18, щодо застосування судами попередніх інстанцій Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.

Рішення Робочої групи з питань надрокористування, оформлене протоколом від 30.12.2021 № 31-РГ/2021, щодо скасування рішення Робочої групи з питань надрокористування від 17.09.2021 № 21-РГ/2021, свідчить про зміну рішення, прийнятого у порядку розгляду заяви позивача, без відповідної нормативно врегульованої можливості здійснення такого перегляду, що порушує принцип правової визначеності і погіршило становище позивача, що зумовило його звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Також відповідачем не наведено жодної обставини, яка зазнала змін після 17.09.2021 (дата першого рішення Робочої групи з питань надрокористування), оскільки матеріали справи не містять жодних доказів надходження до відповідача будь-якої нової інформації від надрокористувача чи інших компетентних органів.

В аспекті спірних правовідносин слід відмітити про необхідність дотримання відповідачем принципу venire contra factum proprium (заборона суперечливої поведінки).

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 28 липня 2021 року у справі № 380/744/20, у практиці застосовується доктрина venire contra factum proprium (заборони суперечливої поведінки), яка базується на римській максимі - «non concedit venire contra factum proprium» (ніхто не може діяти всупереч своїй попередній поведінці). В основі доктрини venire contra factum proprium знаходиться засада добросовісності як одна із складових верховенства права.

Добросовісність - це певний стандарт поведінки, що характеризується чесністю, відкритістю і повагою інтересів іншої сторони договору або відповідного правовідношення. Поведінкою, яка суперечить добросовісності та чесній діловій практиці, є, зокрема, поведінка, що не відповідає попереднім заявам або поведінці сторони, за умови, що інша сторона, яка діє собі на шкоду, розумно покладається на них.

Аналогічний правовий висновок сформульовано, зокрема, у постановах Верховного Суду від 07 серпня 2019 року у справі № 496/1561/16-ц та від 07 жовтня 2020 року у справі № 450/2286/16-ц.

Таким чином, відповідач діяв в порушення принципу venire contra factum proprium, тобто, всупереч засади добросовісності як складової верховенства права, що є основною засадою адміністративного судочинства згідно КАС України.

Враховуючи, що спірний наказ відповідача №1016 від 31.12.2021 про відмову у продовжені строку дії та внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами прийнятий з урахуванням рекомендацій Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 30.12.2021 № 31-РГ/2021), із порушенням законодавчо встановлених строків для вирішення відповідного питання, без врахування попереднього позитивного рішення щодо заяви позивача та без наведення конкретних підстав, наведених у п.15 Порядку №615 для відмови в продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами, такий наказ не можна вважати законним та правомірним.

Спірний наказ не відповідає вимогам ч.2 ст.2 КАС України, які в обов`язковому порядку мають бути перевірені судом, а саме наказ № 1016 від 31.12.2021 прийнятий необґрунтовано, без врахування всіх обставин та дотримання принципу добросовісності, з порушенням встановленого законодавством строку, крім того базується на незаконному рішенні Робочої групи з питань надрокористування, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для визнання його незаконним та скасування.

Також, колегія суддів звертає увагу, що ні протокол засідання Робочої групи з питань надрокористування від 30.12.2021 № 31-РГ/2021 ні наказ відповідача №1016 від 31.12.2021 не містять жодних підстав для прийняття рішення про відмову продовжені строку дії та внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами та в них не наведено жодних обставин, з якими п.15 Порядку №615 пов`язує можливість прийняття рішення про відмову надрокористувачу у продовженні дії спеціального дозволу.

Натомість, обґрунтування щодо наявності підстав для відмови в продовження строку дії спеціального дозволу викладені виключно в листі відповідача від 04.01.2022 № 75/01/07-22 (оформлений та направлений позивачу після прийняття спірного наказу), при цьому одночасно зазначено, що листи Держгеонадр носять інформаційний характер, не встановлюють норм права та не містять організаційно-розпорядчих вимог до суб`єкта господарювання.

В силу ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Разом з тим, відповідач як суб`єкт владних повноважень, не виконав свого обов`язку з доведення правомірності свого рішення, не подав до суду відповідних доказів, які стали підставою для висновку про наявність встановлених п.15 Порядку №615 підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу чи внесенні змін до дозволу, зокрема копії поданих позивачем документів, їх порівняльної таблиці, акту про невідповідність тощо, а тому суд не вбачає підстав для прийняття рішення про відмову у задоволенні заяви позивача вих.№3-5 від 20.05.2021 на продовження терміну дії спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 №5094.

Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема частиною 4 ст.245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Беручи до уваги, що судом встановлено лише два варіанти можливої поведінки відповідача за наслідками розгляду заяви надрокористувача про продовження строку дії спеціального дозволу, а саме «продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу»/«відмова в продовженні строку дії та внесення змін до спеціального дозволу», та з огляду, що прийнятий наказ від 31.12.2021 №1016 «Про відмову у продовженні строку дії та внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами» визнано судом незаконним та таким, що підлягає скасуванню, з огляду на не підтвердження відповідачам наявності встановлених п.15 Порядку №615 підстав для відмови, єдиним можливим та правомірним способом поведінки відповідача є задоволення відповідної заяви позивача шляхом прийняття наказу про продовження спеціального дозволу на користування надрами від 30.09.2020 №5094, виданого ТОВ «Георесерчінг».

Зважаючи на встановлені обставини, у цьому випадку зобов`язання відповідача прийняти рішення про продовження спеціального дозволу на користування надрами не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим та ефективним способом захисту порушеного права позивача.

Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують, при цьому колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 «Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень» обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду

Текст постанови виготовлено 29 березня 2023 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма