Постанова

від 17.04.2023 по справі 160/2282/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 160/2282/19

адміністративне провадження № К/9901/1921/20 К/9901/1560/20, К/9901/1903/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційні скарги Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, Комунального підприємства «Дніпроводоканал», Товариства з обмеженою відповідальністю "Гінза"

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 (головуючий суддя Сліпець Н.Є.),

додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 (головуючий суддя Сліпець Н.Є.),

постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 (колегія у складі суддів Мельника В.В., Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.)

у справі №160/2282/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гінза»

до виконавчого комітету Дніпровської міської ради,

третя особа - Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради,

про визнання незаконною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, визнання незаконними та нечинними пунктів правил.

І. РУХ СПРАВИ

1. 12.03.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю "ГІНЗА" (далі - позивач, ТОВ «Гінза» звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради (далі - КП «Дніпроводоканал»), в якому просило суд:

- визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо неприведення рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність до Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" у зв`язку з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів від 10.03.2017 №166-р та у зв`язку з прийняттям Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказу від 01.12.2018 №316;

- зобов`язати відповідача привести рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" та іншим чинним законодавством протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі;

- визнати незаконними та нечинними пункти Правил приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, які затверджені рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129:

п. 2.4.1. в частині щодо посилань на Правила № 37,

п. 3.3. у повному обсязі,

п. 5.1. в частині щодо посилань на Правила №37,

п. 6.5. в частині щодо подання Водоканалу для укладання Договору паспорту водокористувача (підприємства) та субабонентів (у разі їх наявності),

п. 6.6. у повному обсязі,

розділ 8. у повному обсязі,

Додаток № 1 у повному обсязі.

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 позов задоволено частково та вирішено:

- зобов`язати виконавчий комітет Дніпровської міської ради привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі;

- стягнути на користь ТОВ «ГІНЗА» за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 1921 грн;

- у задоволенні інших позовних вимог відмовити;

- відмовити КП «Дніпроводоканал» у стягненні витрат на професійну правничу допомогу з ТОВ «ГІНЗА».

3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 рішення суду першої інстанції змінено, викладено резолютивну частину рішення у такій редакції:

"Адміністративний позов ТОВ "ГІНЗА" до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, КП "Дніпроводоканал", про визнання незаконною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, визнання незаконними та нечинними пунктів правил - задовольнити частково.

Зобов`язати виконавчий комітет Дніпровської міської ради привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.

Позовну вимогу ТОВ "ГІНЗА" про визнання незаконними та нечинними пунктів Правил приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, які затверджені рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 № 129: п. 2.4.1. в частині щодо посилань на Правила № 37, п. 3.3. у повному обсязі, п. 5.1. в частині щодо посилань на Правила №37, п. 6.5. в частині щодо подання Водоканалу для укладання Договору паспорту водокористувача (підприємства) та субабонентів (у разі їх наявності), п. 6.6. у повному обсязі, розділ 8. у повному обсязі, Додаток № 1 у повному обсязі залишити без розгляду.

Стягнути на користь ТОВ "ГІНЗА" за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 1921 грн.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Відмовити КП "Дніпроводоканал" у стягненні витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000 грн. з ТОВ "ГІНЗА".

В решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року по справі №160/2282/19 - залишити без змін".

4. 01.10.2019 ТОВ "ГІНЗА" подало до суду першої інстанції заяву про ухвалення додаткового судового рішення, в якій просило стягнути на користь позивача судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 76000 грн.

5. Додатковим рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019, заяву задоволено частково:

- стягнуто з виконавчого комітету Дніпровської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ТОВ "ГІНЗА" судові витрати на професійну правничу допомогу пропорційно задоволеної частини позовних вимог у розмірі 25333,33 грн.

6. 11.01.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 щодо стягнення витрат на професійну правничу допомогу.

7. 15.01.2020 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги ТОВ «ГІНЗА» та КП «Дніпроводоканал» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019.

8. Ухвалами Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційні провадження, які згодом були об`єднані в одне.

9. Третя особа клопотала про розгляд справи за її участі, однак Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

10. Також КП «Дніпроводоканал» двічі клопотало про зупинення виконання оскаржуваних рішень, однак своїми ухвалами від 22.01.2020 та від 17.03.2020 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.02.2002 наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №37 затверджено Інструкцію про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів та Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України (далі - Інструкція №37).

12. З урахуванням вказаної Інструкції №37, Рішенням виконавчого комітету міської ради від 19.02.2015 №129 затверджено Правила приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська (далі - Правила №129), якими врегульовано взаємні права та обов`язки КП «Дніпроводоканал» та суб`єктів господарювання, загальні вимоги до складу і властивостей їх стічних вод, порядок нарахування плати за скид понаднормативних забруднень у міську каналізацію, порядок контролю за виконанням цих Правил, відповідальність та засоби впливу за їх порушення.

13. 28.09.2015 на підставі Правил №129 ТОВ «ГІНЗА» уклало з КП «Дніпроводоканал» договір про надання послуг з централізованого питного водопостачання та водовідведення зі строком дії до 28.09.2018.

14. Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів влади» за № 166-р від 10.03.2017 скасовано наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики №37 від 19.02.2002, на підставі якого було прийнято Рішення виконавчого комітету міської ради від 19.02.2015 №129.

15. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2017 №316 затверджено нові Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення (далі - Правила №316).

16. 06.08.2018 КП «Дніпроводоканал» звернулося до ТОВ «ГІНЗА» з листом №7975/2614 з пропозицією переукласти договір на новий термін, для чого ТОВ «ГІНЗА» необхідно звернутись до договірного відділу та надати на узгодження в КП «Дніпроводоканал» паспорт водокористувача.

17. Листом від 04.09.2018 №38 ТОВ «ГІНЗА» направило КП «Дніпроводоканал» на підписання договір та додаткові угоди.

18. Також листом від 20.09.2018 №40 ТОВ «ГІНЗА» повідомило КП «Дніпроводоканал», що Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні й відомчі, системи каналізації населених пунктів України», затверджені наказом Держбуду України від 19.02.2002 № 37 (далі - Правила № 37) скасовані розпорядженням КМУ № 166-р від 10.03.2017, яке набрало чинності 21.05.2017. Відповідно, зазначені Правила №37 втратили чинність. Чинними Правилами №129 не передбачено обов`язку товариства при переукладенні договору про надання послуг з централізованого питного водопостачання та водовідведення складання та надання для узгодження КП «Дніпроводоканал» паспорту водокористувача. Таким чином, вимоги щодо надання паспорту водокористувача не ґрунтуються на законодавстві. У зв`язку з цим, ТОВ «ГІНЗА» повідомило про незаконність вимог водоканалу щодо подання на узгодження паспорта водокористувача.

19. Листом №10382/2614 від 24.09.2018 КП «Дніпроводоканал» повідомило, що для переукладання договору ТОВ «ГІНЗА» необхідно надати на узгодження паспорт водокористувача та копію документа щодо погашення заборгованості.

20. Згодом листом від 01.10.2018 №10687/2614 КП «Дніпроводоканал» повідомив ТОВ «ГІНЗА», що згідно з п. 2.4.2 Правил №129 підприємства зобов`язані виконувати у повному обсязі вимоги зазначених Правил №129, п.6.5. яких передбачено, що підприємства для укладення договору подають у водоканал паспорт водокористувача.

21. Вважаючи протиправною бездіяльність Відповідача щодо неприведення Рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у відповідність до Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» та Правил №316, а також вважаючи нечинними окремі пунктів вказаного Рішення через недотримання процедури ухвалення, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

22. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що між позивачем та водоканалом виникла спірна ситуація із-за протиправної бездіяльності виконавчого комітету Дніпровської міської ради, який своєчасно не привів до вимог законодавства своє рішення від 19.02.2015 року № 129 «Про затвердження Правил приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська» після внесення змін до законодавства України.

23. Позивач вважає, що Правила № 316, на відміну від Правил №129, не передбачають обов`язкового надання на узгодження в КП «Дніпроводоканал» паспорту водокористувача для укладення договору водопостачання та водовідведення.

24. Крім того, наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2018 №316, яким затверджені «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення», є обов`язковим для виконання виконавчим комітетом Дніпровської міської ради.

25. Правила №37, на підставі яких було розроблено та затверджено рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 «Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра», втратили силу, а з 02.02.2018 в Україні набрали чинності нові «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення», затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2018 №316. Проте, до місцевих Правил №129 зміни виконавчим комітетом Дніпровської міської ради не внесено, хоча з моменту набрання чинності наказом №316 минуло більше року.

26. Таким чином, позивач вважає незаконною бездіяльність виконавчого комітету Дніпровської міської ради щодо неприведення рішення виконкому Дніпропетровської міської ради №129 від 19.02.2015 «Про затвердження Правил приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська» у відповідність до Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» та у зв`язку з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів від 10.03.2017 № 166-р.

27. 16.07.2019 позивач звернувся із заявою про зміну підстав позову, в якій, поряд з викладеними у позовній заяві підставами, покликався на недотримання органом, який ухвалив регуляторний акт, процедури його ухвалення. Зокрема, відповідачем не надано доказів опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, що містить стислий виклад змісту проекту, поштову та електронну адресу розробника, інформацію про спосіб оприлюднення проекту, строк, протягом якого приймаються зауваження і пропозиції, а також інформацію спосіб їх надання; аналізу регуляторного впливу з обґрунтуванням необхідності державного регулювання ринкових відносин, аналізу та оцінки ризиків регуляторного акту; оприлюднення проекту регуляторного акту - Правил 129; реєстрації проекту Правил №129 в секретаріаті виконавчого комітету Дніпровської міської ради; погодження Правил №129 з територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров`я України; оприлюднення Правил №129 не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання в друкованих ЗМІ ради, а у разі їх відсутності - у інших визначених радою місцевих друкованих ЗМІ. Позивач вважає, що недотримання процедури ухвалення регуляторного акту свідчить про нечинність оскаржуваних пунктів, якими порушено права позивача.

28. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що скасування наказу Держбуду №37 не є підставою скасування рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради, яким були затверджені Правила прийому стічних вод підприємств і організацій у комунальну систему каналізації м. Дніпра.

Рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради «Про затвердження планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2019 рік» від 20.11.2018 № 1125 затверджено План діяльності міської ради на 2019 рік з підготовки проектів регуляторних актів - рішень міської ради, до якого, зокрема, внесений проект регуляторного акту - «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Дніпра» та ведеться робота щодо розробки Аналізу регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акту. Отже, бездіяльності немає.

Відповідач вважає, що прийняття виконкомом Дніпропетровської міської ради рішення про затвердження Правил №129 від 19.02.2015 не є предметом спору у справі, оскільки позовні вимоги полягають у визнанні протиправною бездіяльності виконкому Дніпровської міської ради, яка, на думку позивача, мала місце після скасування Правил №37 та набрання чинності Правилами №316.

На час прийняття рішення №129 від 19.02.2015 вказані нормативно-правові акти були чинними, тому питання процедури його прийняття виходить за межі позовних вимог ТОВ «Гінза» та не підлягає розгляду у справі.

Крім того, ще у 2017 році позивач не погоджувався з пунктами Правил №129, у зв`язку з чим позовну заяву подано з пропуском строку на звернення до суду.

29. Третя особа відзначила, що на час прийняття Правил №129 загальнодержавні Правила прийняття вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених України та Інструкція про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів були чинними, а тому місцеві правила були прийняті у відповідності до вимог законодавства.

Крім того, загальнодержавні Правила № 37 були не єдиним нормативно-правовим актом на підставі та у відповідності до яких приймалися місцеві правила приймання стічних вод. Місцеві правила приймалися у відповідності до положень Водного кодексу України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» та інших нормативно-правових актів.

Отже, місцеві правила приймання стічних вод є самостійним, керівним нормативним документом у сфері приймання стічних вод у міську каналізацію м. Дніпра. Вони не пов`язані з дією Правил прийняття стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України та Інструкцією про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів.

Втрата чинності загальнодержавних правил та інструкції не має наслідком припинення дії місцевих правил приймання стічних вод. Тому Правила №129 є чинними та обов`язковими до виконання.

Крім того, розпорядження Кабінету Міністрів України № 166-р від 10.03.2017, яким скасовано наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19.02.2002 № 37, не містить припису щодо втрати чинності нормативних документів, які приймалися на підставі та у відповідності з цим наказом.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

30. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що:

- на час прийняття Дніпропетровською міською радою Правил №129 загальнодержавні «Правила прийняття стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України» №37 та Інструкція про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів були чинними, а отже вказані місцеві правила прийняті відповідно до вимог законодавства;

- з позовною заявою, в якій посилається на порушення процедури ухвалення регуляторного акту від 19.02.2015, позивач звернувся лише в березні 2019 року, тому пропустив строк звернення до суду без поважних причин щодо оскарження окремих положень Правил №129;

- триває процедура затвердження проекту регуляторного акту - Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Дніпра, а Дніпровською міською радою здійснюються заходи щодо його затвердження та прийняття, що свідчить про відсутність протиправної бездіяльності Відповідача в межах спірних правовідносин;

- однак рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 № 129 залишається не приведеним у відповідність із Законом України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», а також з іншими нормативними актами, у зв`язку з чим суд зобов`язав виконавчий комітет Дніпровської міської ради привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у відповідність із Законом України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі;

- третьою особою не доведено обґрунтованість витрат на професійну правничу допомогу в заявленому розмірі, оскільки деякі з наданих третьою особою документів не містять посилання на адміністративну справу, в межах якої заявлені витрати до відшкодування, а також належного, повного призначення платежу, які б дозволяли ідентифікувати їх як такі, що сплачені за надання правничої допомоги саме у справі №160/2282/19.

31. Суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції у тому, що триває процедура затвердження проекту регуляторного акту - Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Дніпра, що виключає бездіяльність відповідача.

Суд апеляційної інстанції додатково взяв до уваги, що Правилами №316 не встановлено конкретний строк, у який виробник має розробити місцеві Правила приймання з урахуванням положень Правил №316.

Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що суд першої інстанції, не зважаючи на те, що дійшов висновку про відсутність незаконної бездіяльності збоку Відповідача, проте зобов`язав останнього вчинити дії по приведенню рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у відповідність із Законом України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.

Вказане фактично свідчить про наявність протиріччя між висновком суду першої інстанції про відсутність незаконної бездіяльності з боку Відповідача та задоволення судом першої інстанції вимоги про зобов`язання Відповідача вчинити певні дії.

Однак, з огляду на те, що учасники справи рішення суду першої інстанції в частині задоволення вимоги про зобов`язання Відповідача вчинити дії по приведенню рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у відповідність із Законом України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» не оскаржували, суд апеляційної інстанції, з урахуванням положень ч. 1 ст. 308 КАС України, перевірив законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції лише в межах доводів та вимог апеляційних скарг Позивача та Третьої особи.

Щодо позовної вимоги про визнання незаконними та нечинними пунктів Правил № 129 суд апеляційної інстанції змінив резолютивну частину рішення, залишивши позовну вимогу без розгляду з мотивів пропуску строку звернення до суду.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

32. Позивач в касаційній скарзі покликається на суперечливість висновків судів про відсутність протиправної бездіяльності відповідача та зобов`язання його вчинити дії. Зазначає, що визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання його вчинити певні дії (як наслідок протиправності бездіяльності) є однією позовною вимогою.

Позивач також, зазначив, що з 21.05.2017 згідно розпорядження Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №166-р Правила №37 припинили дію. Станом на час звернення Позивача до суду (12.03.2019) вже певний час з 02.02.2018 діяли інші загальнодержавні Правила №316. Тому вимоги Позивача в частині визнання пунктів Правил №129 нечинними є обґрунтованими.

Позивач вказує і на те, що звернувшись до суду з позовною вимогою про визнання нечинними окремих пунктів Правил №129 12.03.2019, він не порушив строку звернення до суду, оскільки міг дізнатись про порушення своїх прав вказаними пунктами лише після закінчення дії договору водопостачання, а саме з 29.09.2018.

33. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій щодо стягнення витрат на професійну правничу допомогу на користь позивача.

Зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки детальному опису робіт адвоката, а сума зменшена лише пропорційно до частини задоволених позовних вимог.

З огляду на ринкові ціни адвокатських послуг та складність справи, розмір витрат є необґрунтовано завищеним.

34. Третя особа у касаційній скарзі зазначає про помилковість висновків судів попередніх інстанцій стосовно задоволення позовної вимоги про зобов`язання привести рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" та іншим чинним законодавством, адже є протиріччя між встановленою судами відсутністю бездіяльності позивача та зобов`язанням його вчинити дії. При цьому суд апеляційної інстанції, керуючись ст. 308 КАС України, повинен був вийти за межі апеляційного оскарження і переглянути рішення в цій частині.

Також третя особа не погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанції щодо відмови їй у стягненні судових витрат на правничу допомогу у розмірі 10000 грн, адже КП «Дніпроводоканал» надало належні підтвердні документи, яким неправильно було надано оцінку.

35. У відзиві на касаційну скаргу позивача третя особа покликається на обґрунтованість висновків судів про відсутність бездіяльності позивача з огляду на те, що затвердження проекту регуляторного акта триває. Крім того, зазначає про пропуск позивачем строку звернення до суду.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

36. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг, відзиву та дійшов такого висновку.

37. Предметом спору у цій справі є нормативно-правовий акт, а саме Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, які затверджені рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у частині вимоги надання паспорту водокористувача для укладення договору водопостачання та водовідведення.

38. Позивач наводить дві підстави позову:

(а) порушення процедури прийняття Правил № 129 як регуляторного акту;

(б) не приведення Правил № 129 у відповідність до нового законодавства.

39. Оцінюючи першу підставу позову і відповідну їй позовну вимогу про визнання окремих пунктів Правил № 129 нечинними, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про пропуск позивачем строку звернення до суду. Наслідки пропуску строку суди першої та апеляційної інстанції застосували по-різному (суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову, а суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду), однак спільним є те, що ці вимоги суди по суті не розглядали.

40. Питання строку оскарження нормативно-правових актів поставало у практиці Верховного Суду. Зокрема, у постанові від 19.08.2020 у схожій справі № 461/7577/16-а, предметом якої було визнання незаконним та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 №292, Верховний Суд дійшов такого висновку:

«Особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування передбачені статтею 171 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та розгляд справи в судах першої та апеляційної інстанцій). Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.

..

… звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Суд зазначає, що дія нормативно-правового акта є постійною, має тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги таке:

багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акта;

дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

дату факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.

Висновки суду у цій справі узгоджуються із правовою позицією, висловленою у постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі №712/8985/17, а також у постановах Верховного Суду від 16 січня 2020 року у справі №826/27891/15, від 27 лютого 2020 року у справі №208/2865/17(2-а/208/197/17), від 28 лютого 2020 року у справі №235/2931/16-а, від 13 березня 2020 року у справі №826/27282/15 та від 2 липня 2020 року у справі №826/9514/16».

41. Суд вважає зазначений висновок застосовним до цієї справи і не вбачає підстав для відступу від нього.

42. Застосовуючи його в контексті обставин справи, що розглядається, Суд бере до уваги, що позивач був абонентом за договором про надання послуг з централізованого питного водопостачання та водовідведення, укладеним на підставі Правил приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська, а спір виник у зв`язку із застосуванням цих Правил. Отже позивач перебуває у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом, який оскаржується до адміністративного суду, і вважає, що його права порушено.

43. З огляду на це, позивач має право на оскарження Правил № 129 як нормативно-правового акту упродовж усього строку його чинності.

44. Відтак суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про пропуск позивачем строку звернення до суду і, як наслідок, не розглянули по суті вимоги, які позивач обґрунтовував порушенням процедури прийняття Правил № 129 як регуляторного акту.

45. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

46. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

47. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних рішень в цій частині та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

48. Щодо не приведення Правил № 129 у відповідність до нового законодавства та, відповідно, вимог про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, то суди встановили, що триває процедура затвердження проекту регуляторного акту - Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Дніпра, тобто бездіяльності немає.

49. Крім того, Правилами №316 не встановлено конкретний строк, у який виробник має розробити місцеві Правила приймання з урахуванням положень Правил №316.

50. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність ознак протиправної бездіяльності.

51. Водночас, не визнаючи бездіяльність протиправною, суд першої інстанції зобов`язав виконавчий комітет вчинити дії - привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.

52. Суд звертає увагу, що відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

53. Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

54. Суд звертає увагу, що як у п. 4 ч. 1 ст. 5, так і п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України цей спосіб захисту складається з двох частин:

а) констатуючої - суд визнає бездіяльність протиправною і

б) зобов`язуючої - суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, прийняти рішення.

55. При цьому зобов`язуюча частина може бути застосована лише у разі констатації протиправної бездіяльності. Зобов`язання суб`єкта владних повноважень, який діє правомірно, до вчинення певних дій за рішенням суду, не відповідає вимогам закону і призводить до безпідставного втручання суду у діяльність суб`єктів владних повноважень.

56. Оскільки суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача, у них не було повноваження до спонукання виконавчого комітету Дніпровської міської ради вчинити дії щодо приведення рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129. У цій частині рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню.

57. Щодо оскарження додаткового рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 стосовно витрат на професійну правничу допомогу Суд виходить з того, що за загальним правилом у судовому рішенні повинні бути розглянуті усі заявлені вимоги, а також вирішено всі інші, в тому числі процесуальні питання. Неповнота чи невизначеність висновків суду щодо заявлених у справі вимог, а також не вирішення окремих процесуальних питань, зокрема, розподілу судових витрат, є правовою підставою для ухвалення додаткового судового рішення.

Тобто додаткове рішення - це акт правосуддя, яким усуваються недоліки судового рішення, пов`язані з порушенням вимог щодо його повноти.

Водночас додаткове рішення не може змінити суті основного рішення або містити в собі висновки про права та обов`язки осіб, які не брали участі у справі, чи вирішувати вимоги, не досліджені в судовому засіданні. Тобто додаткове рішення є невід`ємною частиною рішення у справі. У разі скасування рішення у справі ухвалене додаткове рішення втрачає силу.

Таку правову позицію висловлено у постановах Верховного Суду від 16.04.2018 у справі № 923/631/15 та від 23.01.2020 у справі №910/20089/17 і Суд вважає її застосовною у справі, що розглядається.

71. Враховуючи вищезазначене та результат касаційного оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019, додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 стосовно витрат на професійну правничу допомогу, як похідні від первісної постанови та її невід`ємні складові, підлягають скасуванню, з ухваленням нового рішення в першій частині вимог, направленням на новий розгляд в другій частині вимог та залишенням без змін - у третій.

72. Судові витрати будуть розподілені за наслідками нового судового розгляду.

Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційні скарги виконавчого комітету Дніпровської міської ради, Комунального підприємства «Дніпроводоканал», Товариства з обмеженою відповідальністю "Гінза" задовольнити частково.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 у справі №160/2282/19 скасувати в частині задоволення позовної вимоги про зобов`язання виконавчого комітету Дніпровської міської ради привести рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" та іншим чинним законодавством протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.

У цій частині ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

3. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 у справі №160/2282/19 скасувати в частині позовної вимоги про визнання незаконними та нечинними деяких пунктів Правил приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, які затверджені рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129: п.2.4.1. в частині щодо посилань на Правила № 37, п. 3.3. у повному обсязі, п. 5.1. в частині щодо посилань на Правила №37, п. 6.5. в частині щодо подання Водоканалу для укладання Договору паспорту водокористувача (підприємства) та субабонентів (у разі їх наявності), п. 6.6. у повному обсязі, розділ 8. у повному обсязі, Додаток № 1 у повному обсязі.

В цій частині справу №160/2282/19 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

4. В частині позовної вимоги про визнання незаконною бездіяльності виконавчого комітету Дніпровської міської ради щодо неприведення рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність до Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" у зв`язку з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів від 10.03.2017 №166-р та у зв`язку з прийняттям Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказу від 01.12.2018 №316 - рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 у справі №160/2282/19 залишити без змін.

5. Додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 у справі №160/2282/19 скасувати.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя Н.В. Коваленко