Постанова

від 19.04.2023 по справі 320/6151/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/6151/22 Суддя (судді) першої інстанції: Панченко Н.Д.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Борщагівської сільської ради Бучанського району Київської області про скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Борщагівської сільської ради Бучанського району Київської області, в якому просить суд:

- визнати протиправним рішення від 20.10.2021 №253-7-VІІІ Борщагівської сільської ради Бучанського району Київської області про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3222485903:02:008:0007 у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка);

- зобов`язати Борщагівську сільську раду Бучанського району Київської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3222485903:02:008:0007 у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач безпідставно відмовив йому у затвердженні проекту землеустрою.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано рішення Борщагівської сільської ради Бучанського району Київської області № 253-7-VIII від 20.10.2021 «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на АДРЕСА_1 », зобов`язано Борщагівську сільську раду Бучанського району Київської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 16.06.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 3222485903:02:008:0007 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) та прийняти рішення з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду у відповідній частині та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі. Скаргу апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

Зазначає, що жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 ЗК України не містять. При цьому, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту. Вважає, що його проект землеустрою повністю відповідає вимогам земельного законодавства, які були встановлені на момент розроблення. Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Частиною 9 статті 118 ЗК України прямо передбачено імперативне затвердження проекту землеустрою та зобов`язання уповноваженого органу прийняти рішення про надання земельної ділянки у власність. Єдиним належним та ефективним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року відкрито провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідачем відзиву на апеляційну скаргу подано не було, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Відповідно до частин першої, третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, аргументи та доводи сторін, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено колегією суддів апеляційного суду, 23.12.2019 позивач звернувся до Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради із клопотанням (вх.№ Т-1712) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

21.02.2020 позивач повідомив Петропавлівсько-Борщагівську сільську раду що у зв`язку з тим, що йому у місячний строк з дня реєстрації клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, не надано дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, тому як зацікавлена особа в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності замовив розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу.

27.02.2020 Петропавлівсько-Борщагівською сільською радою прийнято рішення №63, згідно якого відмовлено у наданні земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на території Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради, у зв`язку з перебуванням вказаних заявником земельних ділянок у користуванні інших фізичних осіб, яким надано дозвіл на складання проекту землеустрою.

16.06.2021 позивач звернувся до Борщагівської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3222485903:02:008:0007 у власність.

20.10.2021 Борщагівською сільською радою Бучанського району Київської області прийнято рішення № 253-7-VIII від 20.10.2021 «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на АДРЕСА_1 », у зв`язку з відсутністю рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою даної земельної ділянки.

Вважаючи вказане рішення необґрунтованим та протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що у спірному випадку відповідачем не була проведена перевірка на відповідність вимог земельного законодавства поданого позивачем проекту землеустрою, та дотримання позивачем інших процедурних питань, а підставою для прийняття спірного рішення стала виключно відсутність дозволу Борщагівської сільської ради на розробку проекту землеустрою, натомість без здійснення відповідачем вказаної перевірки суд позбавлений можливості прийняти рішення про зобов`язання затвердити проект землеустрою.

Натомість, апелянт вважає вказані висновки суду першої інстанції помилковими та необґрунтованими, з огляду на виконання останнім всіх передбачених законом вимог для затвердження проекту землеустрою, відтак наполягає на відсутності дискреційних повноважень у відповідача та вважає єдиним способом захисту свого порушеного права зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3222485903:02:008:0007 у власність.

Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що апеляційна скарга містить доводи лише щодо необґрунтованості рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо зобов`язання Борщагівської сільської ради Бучанського району Київської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3222485903:02:008:0007 у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

З огляду на викладене, колегія суддів вважає за можливе переглянути судове рішення тільки в частині позовних вимог про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно частини 4 статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Колегія суддів акцентує увагу, що вирішення питання, про яке просить позивач, в частині зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, перебуває поза компетенцією адміністративного суду, оскільки до юрисдикції суду в широкому розумінні не входить зобов`язання відповідача приймати на сесії будь-яке конкретне рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції, зокрема, органів місцевого самоврядування. Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати рішення неправомірним та скасувати його, а також зобов`язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення, при цьому суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 1340/5638/18, яка враховується колегію суддів при розгляді даної справи.

У межах спірних правовідносин відповідач, розглядаючи клопотання позивача фактично не перевірив виконання останніми вимог земельного законодавства та дотримання інших процедурних питань.

В силу вимог частини 8 статті 186 Земельного кодексу України (далі - ЗКУ), підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Частиною 10 статті 186 ЗКУ зазначено, що висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію.

Як вбачається з матеріалів справи, в оскаржуваному рішенні взагалі відсутні законодавчо обґрунтовані підстави відмови у затвердженні проекту землеустрою, оскільки формулювання «наданий проект землеустрою не містить рішення про надання дозволу на його розробку» не містить посилання ані на містобудівну документацію, якій суперечить проект позивача, ані на норми законодавства, які такий проект порушує, як і не містить констатації факту того, що саме є порушенням.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що такий недолік як відсутність дозволу на розробку проекту землеустрою не є перешкодою у затвердженні документації із землеустрою, оскільки нормами чинного законодавства встановлений вичерпний перелік підстав для відмови у такому затвердженні. Суб`єкт владних повноважень, в даному випадку відповідач, не в праві на власний розсуд довільно тлумачити норми закону та відмовляти у затвердженні документації із землеустрою, з підстав, не передбачених чинним законодавством.

Втім, за наявності такого нормативного обґрунтування, зі спірного рішення Борщагівської сільської ради Бучанського району Київської області від 20.10.2021 №253-7-VІІІ неможливо встановити, чи дотримано позивачем усіх визначених законодавством умов для затвердження проекту землеустрою.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що у спірному випадку відповідачем не була проведена перевірка на відповідність вимог земельного законодавства поданого позивачем проекту землеустрою, та дотримання позивачем інших процедурних питань, а підставою для прийняття спірного рішення стала виключно відсутність дозволу Борщагівської сільської ради на розробку проекту землеустрою, натомість без здійснення відповідачем вказаної перевірки суд позбавлений можливості прийняти рішення про зобов`язання затвердити проект землеустрою.

З огляду на наведене, належним способом захисту порушених прав позивача буде саме зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.

Отже, обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права відповідає положенням пункту 4 статті 245 КАС України та є найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права.

Доводи позивача щодо перевірки його проекту землеустрою на відповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів на етапі погодження такого проекту, колегія суддів оцінює критично, з огляду на таке.

В силу вимог частини 7 статті 186 ЗКУ, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, інші суб`єкти, визначені цією статтею, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання документації із землеустрою безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про її погодження або про відмову в погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Строк дії таких висновків є необмеженим.

Таким чином, етап погодження документації із землеустрою процедурно слідує після одержання такої документації від розробника/замовника.

Крім того, доводи позивача щодо погодження проекту землеустрою відповідно до ст. 186-1 ЗКУ та відсутність будь-яких зауважень до цього проекту за результатами погодження є безпідставними, оскільки не підтверджені жодними належними та допустимими доказами.

Більше того, покликання позивача на статтю 186-1 ЗКУ не є допустимими, оскільки статтю 186-1 ЗКУ виключено на підставі Закону № 1423-IX від 28.04.2021, тоді як спірні правовідносини виникли 16.06.2021.

Матеріали справи не містять ані доказів надання дозволу на розробку проекту землеустрою, ні його погодження, ні перевірки на відповідність вимогам законодавства.

Покликання ж позивача на факт державної реєстрації кадастровим реєстратором земельної ділянки на підставі поданого проекту землеустрою та те, що це є свідченням відповідності проекту землеустрою вимогам законодавства та документації із землеустрою, колегія суддів оцінює критично, оскільки матеріали справи не містять доказів такої реєстрації.

Відтак, доводи апелянта в цій частині базуються на його власних припущеннях, крім того, такі доводи спростовуються матеріалами справи, а тому відхиляються судом.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що позивач невірно тлумачить статтю 118 ЗКУ, оскільки нормами даної статті закріплена можливість як затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність так і відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду, відтак доводи позивача про відсутність дискреційних повноважень у відповідача при розгляді проекту землеустрою не є спроможними.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про часткове задоволення даного адміністративного позову є правомірним.

Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року у справі №320/6151/22 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач О.М.Кузьмишина

Судді М.І. Кобаль

Л.О. Костюк