Постанова

від 20.04.2023 по справі 640/7234/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 640/7234/20

адміністративне провадження № К/9901/23100/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Єресько Л.О.,

Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.02.2021 (головуючий суддя - Є.В. Аблов)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021 (головуючий суддя - М.І. Кобаль, судді - Н.П. Бужак, Л.О. Костюк)

у справі № 640/7234/20

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 ,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України,про визнання протиправними та скасування наказів,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора Р. Рябошапки від 05.03.2020 № 129 «Про ліквідацію Національної академії прокуратури України»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора Р. Рябошапки від 05.03.2020 № 130 «Про деякі питання утворення Тренінгового центру прокурорів України»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора Р. Рябошапки від 05.03.2020 № 131 «Про закріплення державного майна за Тренінговим центром прокурорів».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що Законом України «Про прокуратуру» не передбачено жодних повноважень Генерального прокурора щодо ліквідації Національної академії прокуратури України. На переконання позивача, Офіс Генерального прокурора, не будучи правонаступником Генеральної прокуратури України стосовно управління майном Національної академії прокуратури України, взагалі не уповноважений розпоряджатися будь-яким майном Національної академії прокуратури України. Також позивач наголошує, що відповідно до положень Цивільного кодексу України, юридична особа ліквідується за рішенням органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а оскільки Національну академію прокуратури України утворено Кабінетом Міністрів України, тому саме цей орган уповноважений вирішувати питання щодо її ліквідації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.02.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку щодо наявності у Генерального прокурора повноважень на ліквідацію Національної академії прокуратури України та розпорядження її майном.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

6. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є посилання у касаційній скарзі на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування таких норм права у подібних правовідносинах: статей 8, 9 Закону України «Про прокуратуру», які визначають повноваження Генерального прокурора України, пункту 25 розділу ІІ «Перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», у якому передбачено створення Тренінгового центру прокурорів України на базі Національної академії прокуратури України, статті 105 Цивільного кодексу України, якою передбачено, що ліквідаційну комісію має створювати той орган, який прийняв рішення про ліквідацію юридичної особи, пункту 2 Положення про національний заклад (установу) України, затвердженого Указом Президента України від 16.06.1995 № 451/95, відповідно до якого, органи виконавчої влади не уповноважені передавати закріплене за національними закладами (установами) України майно, що перебуває у державній власності, будь-яким органам, підприємствам, установам, організаціям.

Позиція інших учасників справи

7. У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

8. Національна академія прокуратури України у відзиві на касаційну скаргу вказує про помилкове розуміння позивачем норм матеріального права, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити повністю, оскаржувані судові рішення залишити без змін.

9. У відзиві на касаційну скаргу Тренінговий центр прокурорів України вказує, що доводи позивача, викладені в касаційній скарзі як підстави для касаційного оскарження, не відповідають нормам чинного законодавства і фактичним обставинам справи, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

10. Ухвалою Верховного Суду від 14.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

11. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

12. 05.03.2020 Генеральним прокурором Рябошапкою Р.Г. прийнято наказ № 129 «Про ліквідацію Національної академії прокуратури України», яким відповідно до статей 104, 105, 110, 111 Цивільного кодексу України, статті 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», статті 9 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 25 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 175 від 03.03.2020, припинено Національну академію прокуратури України (код згідно з ЄДРПОУ 26297233) шляхом ліквідації; утворено комісію з ліквідації Національної академії прокуратури України; установлено, що відповідно до частини четвертої статті 105 Цивільного кодексу України з моменту призначення комісії з ліквідації до неї переходять повноваження щодо управління справами, повноваження ОСОБА_1. - ректора Національної академії прокуратури України, припиняються.

13. Наказом Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. від 05.03.2020 № 130 «Деякі питання утворення Тренінгового центру прокурорів України» відповідно до статей 9, 80 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 25 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 175 від 03.03.2020, утворено Тренінговий центр прокурорів України на базі Національної академії прокуратури України, що ліквідується.

14. Наказом Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. від 05.03.2020 № 131 «Про закріплення державного майна за Тренінговим центром прокурорів України» відповідно до статей 9, 80 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 25 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 175 від 03.03.2020, закріплено за Тренінговим центром прокурорів України на праві оперативного управління державне майно Національної академії прокуратури України, що ліквідується.

15. Вважаючи протиправними такі накази, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом.

Позиція Верховного Суду

16. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

18. Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

19. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

20. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

21. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

22. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

23. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

24. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень.

25. Звертаючись до суду з позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач має конкретизувати, які саме негативні наслідки він зазнав, яким чином порушуються його права та надати докази та аргументи в підтвердження своїх доводів.

26. При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. При цьому відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.

27. За загальним правилом підставою позову є обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.

28. Визначаючи підстави позову, як елементу його змісту, суд повинен перевірити, на підставі чого, тобто яких фактів (обставин) і норм закону позивач просить про захист свого права.

29. З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 звернуся до суду з позовними вимогами щодо скасування наказів Генерального прокурора від 05.03.2020 № 129, № 130, № 131. Підставою позову позивач вказує відсутність у Генерального прокурора повноважень на прийняття таких наказів. Крім того, позивач зазначає про порушення оскаржуваними наказами його трудових прав як ректора Національної академії прокуратури України.

30. Розглядаючи позовну заяву позивача, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність порушеного права позивача оскаржуваними наказами, однак вирішили спір по суті позовних вимог, надавши оцінку доводам позивача про відсутність/наявність у відповідача повноважень щодо прийняття оскаржуваних наказів.

31. Водночас, такі висновки судів є передчасними з огляду на таке.

32. Так, процесуальним законом передбачено, що розгляду заяви по суті позовних вимог передує встановлення судом порушеного права, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень.

33. Верховний Суд звертає увагу, що подання не будь-якої позовної заяви зумовлює початок адміністративного провадження. Розгляд адміністративної справи судом є можливим лише за умови встановлення факту порушеного права.

34. В свою чергу, належне обґрунтування позивачем порушених прав, свобод чи законних інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень, встановлення судом такого факту, створює передумови для розгляду і вирішення справи судом.

35. Відсутність же порушеного права особи є підставою для відмови у прийнятті до розгляду позовної заяви, та унеможливлює розгляд судом справи по суті позовних вимог, за результатами з`ясування судом обставин, на які позивач посилається як на підставу своїх позовних вимог.

36. Таким чином, посилання судів попередніх інстанцій на відсутність порушених прав позивача і одночасний розгляд позовної заяви по суті вимог є помилковим.

37. Все вищевикладене дає підстави для висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено усіх фактичних обставин справи та не досліджено відповідні докази щодо дійсних підстав позову (в частині стверджуваного позивачем порушення його трудових прав), які мають значення для правильного вирішення справи, а з урахуванням повноважень касаційного суду суд касаційної інстанції не наділений правом досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

38. Інші доводи та аргументи касаційної скарги, зважаючи на наведені мотиви, визначального значення не мають, а тому Верховним Судом не аналізуються.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

40. Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.02.2021 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021 підлягають скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

41. Разом з тим, 15.12.2022 набрав чинності Закон України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду».

42. Статтею 1 вказаного закону ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва.

43. У пункті 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» установлено, що з дня набрання чинності цим Законом: Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

44. Враховуючи викладене, справа підлягає направленню на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

45. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

46. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021 у справі № 640/7234/20 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Л.О. Єресько

А.В. Жук