Постанова

від 21.04.2023 по справі 826/3112/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 826/3112/17

адміністративне провадження № К/9901/599/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.09.2018 (судді - Аблов Є.В., Літвінова А.В., Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 (судді - Бужак Н.П., Мельничук В.П., Степанюк А.Г.)

у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "СП-Еконіка" про визнання протиправним та скасування рішення,

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У лютому 2017 року Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 27.01.2017 №10 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом розгляду скарги ТОВ «СП-Еконіка» від 18.11.2016.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.09.2016 №345 «Про затвердження плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на ІV квартал 2016 року», посвідчення (направлення) від 07.10.2016 №10/16 посадовими особами позивача проведено перевірку додержання ТОВ «СП-Еконіка» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

21.10.2016 комісією складено акт перевірки №10/16, в якому зазначено про порушення ТОВ «СП-Еконіка» (заявлене місце провадження господарської діяльності 84600, Донецька обл., м. Горлівка, вул. 60 років СРСР, 12) пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №446 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами» у зв`язку з ненаданням відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог нових Ліцензійних умов.

Також комісією зазначено про неподання ТОВ «СП-Еконіка» заяви про намір розширити свою господарську діяльність з поводження з небезпечними відходами, однак на території промислового майданчику за адресою: 08298 Київська обл., м. Ірпінь, смт. Коцюбинське, вул. Пономарьова, буд. 7, виявлено установку для демеркуризації люмінесцентних ламп, яка не була заявлена у відомості про наявність матеріально-технічної бази, та велику кількість люмінесцентних ламп, що зберігалися з порушенням вимог екологічної безпеки.

За таких обставин, комісія дійшла висновку про провадження ТОВ «СП-Еконіка» виду господарської діяльності - поводження з небезпечними відходами, що підлягає ліцензуванню, без ліцензії. Зважаючи на зазначене, комісією виявлені порушення вимог частин 9 та 10 Ліцензійних умов, а саме провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами виключно в межах місць провадження господарської діяльності згідно з отриманою ліцензією та виключно з використанням засобів їх провадження, що зазначені у відомостях про них, які подані органу ліцензування. Також вказано, що даний акт є актом про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались суб`єктом господарювання для отримання ліцензії.

Також позивачем складено акт від 21.10.2016 №10/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались ТОВ «СП-Еконіка» для отримання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, де зазначені ті ж самі порушення, що встановлені за результатами проведення перевірки у акті перевірки від 21.10.2016 №10/16, даний акт є підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії.

26.10.2016 Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято наказ №393, яким на підставі частини 2 пункту 7 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «СП-Еконіка».

За результатом розгляду апеляції ТОВ «СП-Еконіка» від 18.11.2016 щодо наказу Мінприроди від 26.10.2016 №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ «СП-Еконіка», на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26.01.2017 №4.2 (витяг з протоколу №01-17) встановлено порушення органом ліцензування вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", а саме:

- абзацу 3 частини 14 статті 19: нескладання органом ліцензування акта про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, як окремого документа;

- пункту 7 частини 2, частини 3 статті 16: органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб`єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про неподання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);

- частини 6 статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії: в наказі Мінприроди від 26.10.2016 №393 не вказано реквізити рішення про видачу ліцензії, вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія, підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини 2 статті 16, але не вказано підставу - акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);

- частини 11 статті 19: здійснення перевірки ліцензіата не за місцезнаходженням ліцензіата або за місцем провадження ліцензіатом господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, які вказувалися в ліцензії;

- вимог абзаців 2 та 6 частини 2 статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку органу контролю повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом та ознайомлення керівника суб`єкта господарювання з результатами державного нагляду (контролю) в строки, передбачені законом).

Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26.01.2017 №4.2 (протокол №01-17) вирішено зобов`язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 26.10.2016 №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ «СП-Еконіка» серії АЕ №460739 з 17.04.2015 по 17.04.2020 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

У зв`язку з прийняттям Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування рішення від 26.01.2017 №4.2, Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження від 27.01.2017 №10 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов`язала позивача усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 26.10.2016 №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ «СП-Еконіка» серії АЕ №460739 з 17.04.2015 по 17.04.2020 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Вважаючи вказане розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що спірне розпорядження прийнято відповідачем з порушенням положень Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №466, та Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, оскільки наказ Мінприроди від 26.10.2016 №393 про анулювання ліцензії ТОВ «СП-Еконіка» був складений за результатами встановлення численних порушень ліцензійних умов товариством, а відповідачем було порушено строки розгляду апеляції та не зазначено у резолютивній частині розпорядження про задоволення або про відхилення апеляції ТОВ «СП-Еконіка».

ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду від 14.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що позивачем не доведено належними доказами правомірність анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «СП-Еконіка» на підставі пункту 7 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та прийняття наказу Міністерством екології та природних ресурсів України від 26.10.2016 №393 "Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій".

Суди дійшли висновку, що інші порушення позивача, виявлені Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування порушень, не мають суттєвого значення, оскільки наслідком анулювання ліцензії ТОВ «СП-Еконіка» стало безпідставне застосування позивачем пункту 7 частини 2 статті 16 Закону України Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Наявність акта від 21.10.2016 №10/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались ТОВ «СП-Еконіка» для отримання ліцензії, складеного як окремий документ, відповідачем у наданих до матеріалів справи запереченнях не оспорюється.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що розпорядження Державної регуляторної служби України від 27.01.2017 №10 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" прийняте на підставі, в межах та у спосіб, визначений Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Крім того, суди дійшли висновку, що оскаржуване розпорядження не порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки лише зобов`язує позивача як орган ліцензування усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для вирішення спору, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Покликається на те, що судами надано невірну оцінку питанню щодо визначення норми, яка окреслює межі повноважень Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України, і застосовано загальні норми Положення про Державну регуляторну службу України в цілому.

Крім того покликався на те, що оскаржуване розпорядження відповідача не містить детального обгрунтування порушень, допущених органом ліцензування під час проведення перевірки, натомість у ньому зазначено лише формальні порушення, що фактично нівелює право Мінприроди щодо реагування на порушення, виявлені у діяльності третьої особи, які стали підставою для анулювання ліцензії.

Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

У візиві на касаційну скаргу відповідач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права

За змістом частини першої статті 19 КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Верховний Суд вже розглядав справи, правовідносини в яких є подібними до правовідносин у справі, що розглядається.

Зокрема, у постановах від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:

« що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є висновок апеляційного суду про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.»

Подібних висновків дійшов Верховний Суд й у постановах від 10.12.2019 у справі №826/3111/17, від 04.12.2019 у справі №826/6228/17, від 27.02.2020 у справі №640/18401/18, від 23.06.2020 у справі №826/3061/16, від 10.12.2020 у справі № 826/25387/15, від 05.04.2021 у справі №826/6234/17, 03.06.2021 у справі №826/14307/17.

Спірні правовідносини у справі, що розглядається, виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 27.01.2017 №10 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов`язала позивача усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 26.10.2016 №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ «СП-Еконіка» серії АЕ №460739 з 17.04.2015 по 17.04.2020 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами, , яке позивач оскаржив до суду.

Враховуючи сформовану практику Великої Палати Верховного Суду з питань юрисдикції спорів зазначеної категорії, колегія суддів дійшла висновку, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати

за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 скасувати.

Провадження у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "СП-Еконіка" про визнання протиправним та скасування рішення, - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук