Постанова

від 18.12.2018 по справі 826/3112/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/3112/17

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н. П.

Суддів: Мельничука В.П., Степанюка А.Г.

За участю секретаря: Івченка М.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року, головуючий суддя Аблов Є.В., судді: Літвінова А.В., Мазур А.С., у справі за адміністративним позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "СП-Еконіка" про визнання протиправним та скасування розпорядження №10 від 27.01.2017 року,-

У С Т А Н О В И Л А:

Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "СП-Еконіка" про визнання протиправним та скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 27.01.2017 року №10 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом скарги ТОВ СП-Еконіка від 18.11.2016 року.

В обґрунтування позову зазначено, що спірне розпорядження прийнято відповідачем з порушенням положень Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності , Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 року №466, та Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 року №724, оскільки наказ Мінприроди від 26.10.2016 року №393 про анулювання ліцензії ТОВ СП-Еконіка був складений за результатами встановлення численних порушень ліцензійних умов товариством, а відповідачем було порушено строки розгляду апеляції та не зазначено у резолютивній частині розпорядження про задоволення або про відхилення апеляції ТОВ СП-Еконіка .

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, осіб, що з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.09.2016 року №345 Про затвердження плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на ІV квартал 2016 року , посвідчення (направлення) від 07.10.2016 року №10/16 посадовими особами позивача проведено перевірку додержання ТОВ СП-Еконіка Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

21.10.2016 року комісією складено акт перевірки №10/16, в якому зазначено про порушення ТОВ СП-Еконіка (заявлене місце провадження господарської діяльності 84600, Донецька обл., м. Горлівка, вул. 60 років СРСР, 12) пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 року №446 Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами у зв'язку з ненаданням відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог нових Ліцензійних умов.

Також комісією зазначено про неподання ТОВ СП-Еконіка заяви про намір розширити свою господарську діяльність з поводження з небезпечними відходами, однак на території промислового майданчику за адресою: 08298 Київська обл., м. Ірпінь, смт. Коцюбинське, вул. Пономарьова, буд. 7, виявлено установку для демеркуризації люмінесцентних ламп, яка не була заявлена у відомості про наявність матеріально-технічної бази, та велику кількість люмінесцентних ламп, що зберігалися з порушенням вимог екологічної безпеки.

За таких обставин, комісія дійшла висновку, що провадження ТОВ СП-Еконіка виду господарської діяльності - поводження з небезпечними відходами, що підлягає ліцензуванню, без ліцензії. Зважаючи на зазначене, комісією виявлені порушення вимог частин 9 та 10 Ліцензійних умов, а саме провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами виключно в межах місць провадження господарської діяльності згідно з отриманою ліцензією та виключно з використанням засобів їх провадження, що зазначені у відомостях про них, які подані органу ліцензування. Також вказано, що даний акт є актом про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались суб'єктом господарювання для отримання ліцензії.

Також позивачем складено акт від 21.10.2016 року №10/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались ТОВ СП-Еконіка для отримання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, де зазначені ті ж самі порушення, що встановлені за результатами проведення перевірки у акті перевірки від 21.10.2016 року №10/16, даний акт є підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії.

26.10.2016 року Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято наказ №393, яким на підставі частини 2 пункту 7 статті 16 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ СП-Еконіка .

За результатом розгляду апеляції ТОВ СП-Еконіка від 18.11.2016 року щодо наказу Мінприроди від 26.10.2016 року №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ СП-Еконіка , на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26.01.2017 року №4.2 (витяг з протоколу №01-17) встановлено порушення органом ліцензування вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", а саме:

- абзацу 3 частини 14 статті 19: нескладання органом ліцензування акта про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, як окремого документа;

- пункту 7 частини 2, частини 3 статті 16: органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб'єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про неподання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 рок №446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);

- частини 6 статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії: в наказі Мінприроди від 26.10.2016 року №393 не вказано реквізити рішення про видачу ліцензії, вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія, підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини 2 статті 16, але не вказано підставу - акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);

- частини 11 статті 19: здійснення перевірки ліцензіата не за місцезнаходженням ліцензіата або за місцем провадження ліцензіатом господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, які вказувалися в ліцензії;

- вимог абзаців 2 та 6 частини 2 статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов'язку органу контролю повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом та ознайомлення керівника суб'єкта господарювання з результатами державного нагляду (контролю) в строки, передбачені законом).

Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26.01.2017 року №4.2 (протокол №01-17) вирішено зобов'язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог Законів України Про ліцензування видів господарської діяльності та ;Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , скасувавши наказ від 26.10.2016 року №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ СП-Еконіка серії АЕ №460739 з 17.04.2015 року по 17.04.2020 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

У зв'язку з прийняттям Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування рішення від 26.01.2017 року №4.2, Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження від 27.01.2017 року №10 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов'язала позивача усунути порушення вимог Законів України Про ліцензування видів господарської діяльності та Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , скасувавши наказ від 26.10.2016 року №393 в частині анулювання ліцензії ТОВ СП-Еконіка серії АЕ №460739 з 17.04.2015 року по 17.04.2020 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Позивач, вважаючи, вищезазначене розпорядження протиправним, звернулась з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження від 27.01.2017 року №10 видано Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначених частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статі 5 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності . Підставою для видання розпорядження №10 стало рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26.01.2017 року №4.2 (протокол №01-17).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з Положення про Державну регуляторну службу України, служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Пунктом 2 Положення про Державну регуляторну службу України визначено, що служба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується, серед іншого, Законами України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Про ліцензування видів господарської діяльності .

Відповідно до пункту 3 Положення про Державну регуляторну службу України на службу покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Закон України Про ліцензування видів господарської діяльності регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальності за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Статтею 4 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності передбачено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Згідно з частиною першою ст. 3 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування - Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Частиною першою статті 5 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14.07.2015 року №783/40, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 15.07.2015 року за №847/27292.

Відповідно до частини п'ятої статті 5 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб'єктів господарювання та їх об'єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема, видає розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування та відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Частиною одинадцятою статті 5 цього Закону встановлено, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатом, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов є заходом державного нагляду (контролю), а орган ліцензування, уповноважений їх проводити, є органом державного нагляду (контролю) у значенні Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Цей висновок вбачається з положень частини третьої статті 2 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , якою встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України Про ліцензування видів господарської діяльності , тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб'єктом господарювання.

Таким чином, контроль органами ліцензування за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов повинен здійснюватися з урахуванням вимог, встановлених Законом України Про тимчасові особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Відповідно до частин 1 та 2 ст. 5 Закону №222-УІІІ Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є: 1) розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування; 2) розгляд звернень органів ліцензування або спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування щодо проведення позапланових перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 4 та 5 частини дев'ятої статті 19 цього Закону.

Відповідно до абзацу 2 ч.2 ст. 5 Закону рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Отже, експертно-апеляційна рада діяла як спеціально уповноважений орган з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності при прийнятті оскаржуваного розпорядження.

Безпідставними є доводи апелянта і щодо того, що судом невірно застосовано при розгляді даного спору норми чинного законодавства, зокрема необхідність керуватися не Положенням, яке носить загальний характер, а Регламентом Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Відповідно до п.3 розділу 1 Загальні положення, Регламенту Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, затвенрдженого Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної регуляторної служби України 14.07.2015 року № 783/40, Регламент установлює порядок підготовки та проведення засідань Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування підготовки та оформлення матеріалів до них і за їх результатом за участю працівників відповідних структурних підрозділів Державної регуляторної служби України (ДРС), членів Ради в роботі Ради.

Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМ України №724 від 24.12.2014 року визначає діяльність та повноваження Державної регуляторної служби України, її органів та посадових осіб.

Приймаючи оскаржуване розпорядження, відповідач діяв у межах наданих йому повноважень, у спосіб, визначений законом та з дотриманням вимог чинного законодавства.

Крім того, оскаржуване розпорядження ДРС є актом індивідуальної дії, який лише зобов'язує Мінприроди усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування.

Абзацом 2 ч.9 ст. 16 Закону №222 встановлено, що рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування набирає чинності з дня видання ним розпорядження про задоволення або відхилення апеляції чи про необхідність усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Відповідно до частини 2 ст. 4 Закону розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті з межах йгого ліцензування, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, ораганами місцевого самоврядування, тощо.

Оскаржуване розпорядження ДРС є актом індивідуальної дії, який лише зобов'язує Мінприроди усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування.

Ні Законом №222, ні іншими законами не передбачено право Мінприроди на оскарження обов'язкових для виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування

Отже, колегія суддів вважає, що права позивача виданням оскаржуваного розпорядження не порушено.

Таким чином, доводи апелянта в цій частині є необгрунтованими і не приймаються колегією суддів до уваги.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Судя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Мельничук В.П.

Степанюк А.Г.

Повний текст виготовлено: 19 грудня 2018 року.