Постанова

від 04.04.2023 по справі 380/13557/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 квітня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/13557/21 пров. № А/857/402/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Кузьмича С.М., Улицького В.З.

при секретарі судового засідання: Юник А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2022 року у справі №380/13557/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури та інформаційної політики України, третя особа Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування припису (головуючий суддя першої інстанції Кедик М.В., час ухвалення - не вказано, місце ухвалення - Львів, дата складання повного тексту 09.12.2022),-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України, третя особа Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування припису Міністерства культури та інформаційної політики України від 26.07.2021 №868/6.11.6 щодо припинення проведення земельних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржений припис від 26.07.2021 №868/6.11.6 МКІП видано з порушенням норм чинного законодавства. Зі змісту спірного припису вбачається, що такий винесено з підстав здійснення ним будівельних робіт в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 р. №1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, що є порушенням вимог частини 4 статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини.

Звертає увагу, що саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання, а є лише належною підставою для розгляду Міністерством культури та інформаційної політики України питання та прийняття рішення щодо визначення меж історичного ареалу та встановлення режиму його використання. Вказує, що передумовою до встановлення меж історичного ареалу населеного місця є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування та затверджена Міністерством культури та інформаційної політики України як центральним органом виконавчі влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. На день видачі оскаржного припису від 26.07.2021 відсутня затверджена Мінкультури у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, як того вимагає ч. 3 ст. 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини» та п.12 Порядку №318, а тому, межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку не затверджені. Отже межі історичного ареалу населеного місця, яке занесене до затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001 Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вище вимог Закону України «Про охорони культурної спадщини» та Порядку №318.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2022 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що оскаржуване рішення Львівського окружного адміністративного суд від 09.12.2022 року у адміністративній справі №380/13557/21 є незаконним, ухвалене з грубим порушенням норм матеріального та процесуального права, при неповному з`ясуванні всіх обставини, що мають значення для справи та підлягає скасуванню.

Апелянт вважає, що суд першої інстанції при ухвалені оскаржуваного рішення неповно з`ясував обставини справи, що призвело до неправильного застосування норм Закону України «Про охорону культурної спадщини», яке призвело до неправильного вирішення справи.

Суть доволів апелянта зводиться до того, що історико-архітектурний опорний план м. Львова, а також науково-проектна документація щодо визначення меж та режимів використання історичних ареалів та/або буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м. Львові на розгляд та погодження центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не подавався, що відповідно свідчить про те, що у м. Львові відсутній затверджений у встановленому чинним законодавством порядку історико-архітектурний опорний план, оскільки відповідна науково-проектна документація не була погоджена, а визначені нею межі та режими використання історичного ареалу не були затверджені центральним органом виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику сфері охорони культурної спадщини.

Отже, на даний час відсутні встановлені та затверджені межі території історичного ареалу м. Львова та режими використання зазначеної території, що свідчить про відсутність будь-якого обмеження будівельної діяльності та необхідність погодження й отримання дозволів на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу м. Львова відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Також зазначає, що суд першої інстанції прийшов до неправильного висновку про відсутність дозволу Міністерства культури та інформаційної політики України на виконання робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, оскільки частинами 1 та 2 ст.6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено повноваження органу охорони культурної спадщини видавати рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Натомість, Кабінетом Міністрів України такий порядок не затверджений (на момент виникнення спірних правовідносин), а отже положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо отримання вказаних дозволів не мають практичного застосування. За відсутності визначеного Кабінетом Міністрів України порядку надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», органи охорони культурної спадщини не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, оскільки у зв`язку з відсутністю правового регулювання даного питання такі дозволи не можуть бути отримані особами, що виконують відповідні роботи, з незалежних від них причин.

Також зазначає, що Міністерство культури та інформаційної політики України безпідставно зазначило в оскаржуваному приписі про відсутність його дозволу на виконання робіт, оскільки такий дозвіл не міг бути виданий в силу відсутності правового регулювання даного питання, тобто з незалежних від позивача обставин.

Крім того, звертає увагу, що будівництво проводиться на підставі Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (надалі по тексту - «МБУО»), затверджених рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03.08.2018 року №858, проектної документації, що розроблена фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 та затверджена ОСОБА_1 згідно наказу від 30.08.2018 року №б/н «Про затвердження проектної документації», експертизи проекту проведеної Державним підприємством «Західний експертно-технічний центр держпраці» (код ЄДРПОУ 20774790), висновку №834.6825.20/7573 від 15/12/2020 року (позитивний), а також Дозволу на виконання будівельних робіт №ЛВ112183560649 від 22.12.2018 року, виданого Інспекцією державного архітектурно- будівельного контролю у м. Львові.

З урахуванням наведеного просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу, суть якого зводиться до того, що рішення суду є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, доведеністю обставин, що мають значення для справи. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

В судовому засіданні апеляційного розгляду справи представник апелянта апеляційну скаргу підтримав з підстав наведених у скарзі та просив рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Представник третьої особи у судове засідання не прибув, хоча був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом установлено та з матеріалів справи слідує, що позивач є власником земельної ділянки площею 0,1 га, кадастровий номер: 4610136900:04:002:0043, цільове призначення: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, розташована за адресою: АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу житлового будинку та земельної ділянки від 28.01.2016, посвідченого приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Дячук О.А.

Виконавчим комітетом Львівської міської ради 02.08.2018 прийнято рішення № 858 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво гр. ОСОБА_3 багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 22.12.2018 № ЛВ112183560649 ОСОБА_3 як замовнику будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові, код об`єкта 1122.2, клас наслідків (відповідальності) СС2.

Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03.04.2020 №312 внесено зміни до рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 02.08.2019 № 732.

ДП «Західний експертно-технічний центр Держпраці» у Львівській області 15.12.2020 затверджено Експертний звіт (позитивний) щодо розгляду проектної документації на будівництво за проектом Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові (коригування) № 834.6815.20/7573.

Головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктом культурної спадщини департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Книшем Р.М. 15.06.2021 проведено візуальне обстеження та здійснено фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: вул. Гординських, 15-А, про що складено Акт обстеження містобудівної ситуації на АДРЕСА_2 .

Дане обстеження проведено на виконання доручення заступника голови обласної державної адміністрації від 03.06.2021 та відповідно до листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.06.2021 №6363/6.11.6.

За результатами візуального обстеження земельної ділянки на вул. Гординських, 15а у м. Львові МКІП видано Припис 26.07.2021 № 868/6.11.6 з вимогами:

-негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А зі знесенням існуючих будівель у м. Львові», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 р. № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

-вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Не погоджуючись з приписом, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції в задоволенні позову відмови з тих підстав, що Міністерство культури та інформаційної політики України під час винесення оскаржуваного припису №870/6.11.6 від 26 липня 2021 року діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положення №885 та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі- Закон №3038-VI) визначено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини ( ч. 3 ст. 17 цього Закону).

Постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26 липня 2001 року затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), до якого включено м. Львів.

Відповідно до статті першої Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон №1805-ІІІ) історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; координація робіт з виявлення, дослідження та документування об`єктів культурної спадщини; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення; подання Кабінету Міністрів України пропозиції про переміщення (перенесення) пам`ятки національного значення; надання дозволу на переміщення (перенесення) пам`яток місцевого значення; забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про затвердження Списку історичних населених місць України та про внесення змін до нього; забезпечення публікації Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення до нього змін; визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; затвердження меж територій об`єктів всесвітньої спадщини та їх буферних зон; здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування та музеєфікації пам`яток, об`єктів всесвітньої спадщини та інших робіт на них; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження зазначених об`єктів внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; заборона будь-якої діяльності юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу об`єкту культурної спадщини, видатній універсальній цінності об`єкта всесвітньої спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них; надання дозволів на відновлення земляних робіт; погодження відчуження або передачі пам`яток національного значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління; погодження охоронних договорів на пам`ятки національного значення; погодження документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони культурної спадщини; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; формування і розміщення державного замовлення, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування пам`яток та інші заходи щодо охорони культурної спадщини; здійснення інших повноважень, передбачених законом та покладених на нього актами Президента України ( ч. 2 ст. 5 Закону №1805-ІІІ).

Відповідно до Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885 (далі- Положення №885), Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень відноситься встановлення режиму використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.

Згідно із ч.2 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України ( ч. 3 ст. 32 Закону №1805-ІІІ).

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини ( ч. 4 ст. 32 цього ж Закону).

На виконання вказаних положень Закону №1805-ІІІ, постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок №318).

За змістом п.1, 4, 5, 10, 12 Порядку №318 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Тобто, межі історичних ареалів міста Львова, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури.

Судом встановлено, що станом на час виникнення спірних правовідносин історико-архітектурний опорний план м. Львова, а також науково-проектна документація щодо визначення меж та режимів використання історичних ареалів та/або буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м. Львові на розгляд та погодження центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не подавався.

Доказів на спростування цих обставин матеріали справи не містять.

Питання щодо необхідності погодження визначених науково-проектною документацією меж історичного ареалу міста Львова відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження їх Мінкультури вже було предметом дослідження Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року у справі №813/4993/15 зазначила, що: «відповідно до частини другої статті 32 Закону №1805-III(у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. Згідно з пунктом 12 Порядку №318 визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Матеріали справи, що розглядається, не містять доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Львова затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, а відтак доводи позивача, що будинок знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова не можна визнати обґрунтованими.».

Отже, наведені обставини свідчать про те, що у м. Львові відсутній затверджений у встановленому чинним законодавством порядку історико-архітектурний опорний план, оскільки відповідна науково-проектна документація не була погоджена, а визначені нею межі та режими використання історичного ареалу не були затверджені центральним орган виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику сфері охорони культурної спадщини, що свідчить про відсутність будь-якого обмеження будівельної діяльності та необхідність погодження та отримання дозволів на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу м. Львова відповідно до норм Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно, станом на дату видання оскаржуваного припису, а саме: 26 липня 2021 року у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Аналогічно, відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, межі охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова» та режим його використання у встановлений законом спосіб не встановлені.

Щодо рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», апеляційний суд вважає, що у спірних правовідносинах таке не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, оскільки такі межі не затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Міністерством культури України.

Також апеляційний суд зазначає наступне.

Із змісту припису від 26.07.2021 № 868/6.11.6. слідує, що відповідач вимагає припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А у м. Львові, які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року №1311) й у межах охоронної зони об`єкта Архітектурний ансамбль історичного центру Львова, внесеного до складу Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (а.с.12).

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Згідно із ч.5 ст.26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення \ випадках, передбачених статтею 31 Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Замовник має право виконувати будівельні роботи, зокрема після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (ССЗ) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» (ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

При цьому, виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого статтею 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.

З матеріалів справи слідує, що виконавчим комітетом Львівської міської ради 02.08.2018 прийнято рішення №858 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво гр. ОСОБА_3 багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 22.12.2018 №ЛВ112183560649 ОСОБА_3 як замовнику будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель у м. Львові, код об`єкта 1122.2, клас наслідків (відповідальності) СС2.

Вказаний Дозвіл надано замовнику будівництва ОСОБА_1 та генеральному підряднику ТзОВ «Галицький будівельний гарант» на об`єкт будівництва: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

Тобто, наведені вище обставини свідчать про те, що замовником зазначеного об`єкта будівництва відповідно до норм чинного законодавства отримано вихідні дані; розроблено, затверджено проектну документацію та проведено її експертизу; отримано дозвіл на початок виконаній будівельних робіт, тобто виконано всі вимоги передбачені Законом.

Доказів на спростування вищевказаних обставин відповідачем не подано, а судом таких не здобуто.

Також зі змісту листа Міністерства культури, молоді та спорту України від 03 березня 2020 року №40-4929 «Щодо надання роз`яснень» вбачається, що у Міністерства культури, молоді та спорту України відсутні повноважень щодо надання дозволів чи погоджень, пов`язаних зі здійсненням будівництва.

Крім цього, згідно з пп.94-15 п.4 Положення №885 Міністерство культури та інформаційної політики України видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, у зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», без дозволів або з відхиленням від них.

Апеляційний суд звертає увагу, що п.4 Положення №885 доповнено пп.94-15 згідно з Постановою Кабінету Міністрів України №3 від 12 січня 2022 року та набрав чинності після винесення оскаржуваного припису 13 січня 2022 року.

Відповідно до п. 17 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» ( в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, зокрема надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць

Згідно із п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП), МКІП є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Відповідно до ст. 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Отже, відповідно до наведеної вище норми, порядок видачі відповідних дозволів повинен визначатися Кабінетом міністрів України.

Станом на час початку будівельних робіт та винесення оскарженого припису, порядок надання дозволів визначених частиною 4 статті 32 ЗУ «Про охорону культурної спадщини» Кабінетом Міністрів України не визначений, тобто компетентним органом не було урегульоване питання отримання дозволів МКІП, що передбачені Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Таким чином, положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо отримання вказаних дозволів як на час початку будівельних робіт, так і винесення оскарженого припису не мали практичного застосування, так як Кабінетом Міністрів України не було урегульовано питання їх видачі, хоча це безпосередньо відноситься до його компетенції.

Наведене, на думку суду апеляційної інстанції дозволяє зробити висновок, що за відсутності визначеного Кабінетом Міністрів України порядку надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», органи охорони культурної спадщини не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, оскільки такі дозволи не можуть бути отримані особами, що виконують відповідні роботи, з незалежних від них причин.

Тобто такий дозвіл не міг бути виданий в силу відсутності правового регулювання даного питання, тобто з незалежних від позивача обставин.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідач порушив принцип юридичної визначеності, який є невід`ємним елементом принципу правової держави та верховенства права.

Сутність принципу правової визначеності Європейський суд з прав людини визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, шо регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок («Лелас проти Хорватії», заява №55555/08, п.74, від 20.05.2010, і «Тошкуце та інші проти Румунії», заява №36900/03, п.37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах («Онер`їлдіз проти Туреччини», п. 128, та «Беєлер проти Італії», п.119).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків («Лелас проти Хорватії», п.74).

У справі «Еліа СРЛ проти Італії» від 02.08.2001, заява №37710/97 - Європейський суд з прав людини розглядав заборону будівництва на земельній ділянці упродовж багатьох років, накладену у зв`язку з майбутнім вилученням ділянки для створення парку. Суд в цьому рішенні зазначив, що заборона на здійснення будівництва протягом зазначеного періоду позбавила заявника можливості повною мірою володіти та користуватися належним йому майном та встановив відсутність справедливого балансу між вимогами щодо забезпечення публічного інтересу та правом заявника на мирне володіння майном.

Також, апеляційним судом враховується правова позиція Європейського суду з прав людини щодо відповідальності держави щодо виконання власних повноважень.

Зокрема, згідно з пунктами 70, 71 рішення Європейського суду з прав людини у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE (Рисовський проти України) заява №29979/04, у якому проаналізовано поняття «належне урядування».

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, n. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (див., наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), п. 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

Також існує необхідність дотримання таких принципів права як «законні очікування» та «юридична визначеність», які знайшли своє відображення в практиці Суду Європейського Союзу (European Court of Justice, ECJ), який виступає останньою інстанцією у справах про застосування acquis communautaire - права Європейського Союзу (ЄС) - та забезпечує єдність застосування права ЄС в державах-членах.

Таким чином, аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що проектна документація позивачем була розроблена та затверджена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, проведено її експертизу та отримано дозвіл на початок виконання будівельних робіт, історико-архітектурний опорний план та історичний ареал м. Львова не затверджений у встановленому законом порядку, а тому оскаржуваний припис Міністерства культури та інформаційної політики України №868/6.11.6. від 26 липня 2021 року є протиправним та підлягає скасуванню.

Крім цього, апеляційний суд зазначає наступне. Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу покликається на останню практику Верховного Суду у справах щодо оскарження приписів МКІП.

Відповідно до ч. 7 ст. 78 КАС України правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Верховний суд у постанові від 20.09.2022 року у справі №1340/4977/18 зазначив, що обставини, що встановлені в судовому рішенні, яке набрало законної сили, не мають абсолютного характеру і не можуть сприйматися судами як такі, які неможливо спростувати під час судового розгляду іншої справи. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях у інших адміністративних, цивільних чи господарських справах.

Для спростування преюдиційних обставин, передбачених частиною першою статті 72 КАС України, учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 КАС України.

Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

Таким чином, адміністративний суд під час розгляду конкретної справи на підставі встановлених ним обставин (у тому числі з урахуванням преюдиційних обставин) повинен самостійно кваліфікувати поведінку особи і дійти власних висновків щодо правомірності такої поведінки з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм.

Аналогічні висновки також містяться у постанові Верховного Суду від 09 червня 2022 року у справі № 826/6828/17.

Крім цього, відповідно до статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

Також, як уже зазналось вище, апеляційним судом враховано висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року у справі №813/4993/15 щодо необхідності погодження визначених науково-проектною документацією меж історичного ареалу міста Львова відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження їх Мінкультури.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Таким чином, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Перевіривши правомірність прийнятого відповідачем рішення згідно до вимог ч.2 ст.2 вказаного Кодексу, суд приходить до висновку, що таке вказаним вище критеріям не відповідає, тому припис від 26.07.2021 №868/6.11.6 є протиправними та підлягає скасуванню.

Отже, доводи апеляційної скарги є підставними та спростовують відповідні висновки суду першої інстанції з вищенаведених мотивів.

Вказані вище обставини є безсумнівною підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про задоволення позовних вимог з наведених вище підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвали нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції невірно встановлено обставини у справі, тому апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції скасуванню та апеляційним судом приймається нова постанова про задоволення позовних вимог з наведених вище підстав.

Щодо судових витрат.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням наведеного необхідно стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України на користь ОСОБА_1 судові витрати по сплаті судового збору за подання позовної заяви та апеляційної скарги в сумі 2323 грн. 61 коп.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2022 року у справі №380/13557/21 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 26.07.2021 №868/6.11.6.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України на користь ОСОБА_1 судові витрати по сплаті судового збору за подання позовної заяви та апеляційної скарги в сумі 2323 (дві тисячі триста двадцять три) грн. 61 коп.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська судді С. М. Кузьмич В. З. Улицький У зв`язку із перебуванням судді Улицького В.З. в період з 10.04.2023 по 21.04.2023 включно у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, повний текст постанови складено 24.04.2023.