Окрема думка

від 29.12.2023 по справі 380/13557/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

29 грудня 2023 року

м. Київ

справа №380/13557/21

адміністративне провадження №К/990/18928/23

Постановою Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2023 року, за наслідками розгляду касаційної скарги Міністерства культури та інформаційної політики України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року у складі колегії суддів: Матковська З.М. (головуюча), судді: Кузьмич С.М., Улицький В.З. у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури та інформаційної політики України, третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису вирішено:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року залишити у силі.

Короткий зміст позовних вимог.

1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач, Мінкультури), третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі - департамент архітектури), в якому просив визнати протиправним і скасувати припис Мінкультури від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6 щодо припинення проведення земельних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

1.1. На обґрунтування позовних вимог зазначено, що зі змісту спірного припису вбачається, що такий винесено з підстав здійснення ОСОБА_1 будівельних робіт у межах історичного ареалу міста Львова (рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, що є порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

1.2. Позивач звертав увагу, що саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання, а є лише належною підставою для розгляду Мінкультури питання та прийняття рішення щодо визначення меж історичного ареалу та встановлення режиму його використання. Указує, що передумовою до встановлення меж історичного ареалу населеного місця є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування та затверджена Мінкультури як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

1.3. Позивач також зазначав, що на день видачі спірного припису від 26 липня 2021 року відсутня затверджена Мінкультури у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, як того вимагає частина третя статті 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини» та пункт 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), а тому межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку не затверджені. З огляду на це позивач уважав, що межі історичного ареалу населеного місця, яке занесене до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26 липня 2001 року Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вимог Закону України «Про охорони культурної спадщини» та Порядку № 318.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 9 грудня 2022 року в задоволенні позову відмовив, оскільки суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Мінкультури під час винесення спірного припису № 870/6.11.6 від 26 липня 2021 року діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 (далі - Положення № 885), та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об`єкта всесвітньої культурної спадщини.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 4 квітня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив, скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року та ухвалив нове, яким позов задовольнив.

3.1. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що проектну документацію позивач розробив та затвердив відповідно до затверджених містобудівних умов та обмежень, провів її експертизу та отримав дозвіл на початок виконання будівельних робіт, історико-архітектурний опорний план та межі історичного ареалу м. Львова не затверджені у встановленому законом порядку, а тому спірний припис Мінкультури № 868/6.11.6 від 26 липня 2021 року є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги.

4. Не погоджуючись із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року.

4.1. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 54 Конституції України, статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», внаслідок чого, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що рішення виконкому Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, оскільки такі межі не затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Мінкультури.

4.2. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме не врахував висновків Верховного Суду, що викладені у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, де Суд у подібних правовідносинах дійшов висновку про правомірність припису Мінкультури про припинення будівельних робіт з огляду на чинність рішення Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

4.3. Також скаржник зазначає про необхідність врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, у якому у подібних правовідносинах Суд зазначив, що Мінкультури під час винесення припису діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини», оскільки проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу відбувалося за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Позиція Верховного Суду.

5. Із посиланням на виконання Указу Президента України від 2 липня 1997 року №603/97 «Про збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова», постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 1997 року № 1266, Судова палата прийшла до висновку, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» прийнято виконавчим комітетом Львівської міської ради з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова (об`єкт № 865) (пункти 58-61 постанови).

5.1. Також Судова палата у постанові по суті справи дійшла висновку, що межі історичного ареалу міста Львова були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу Генерального плану міста Львова, та який покладено в основу рішення виконкому Львівської міськради № 311 від 9 грудня 2005 року. Як додатковим підтвердженням цьому суд послався на те, що на офіційному вебсайті Львівської міської ради розміщено рішення міськради від 22 жовтня 2021 року № 924 «Про погодження меж історичного ареалу м. Львова». Пунктами 1 та 2 цього рішення визначено погодити межі історичного ареалу м. Львова згідно з додатком (пункти 82-83 постанови).

5.2. Узагальнюючи обставини справи та їх нормативне регулювання Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду прийшла до висновку по справі про те, що положення статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради №1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

5.3. Крім того, Судовою палатою зроблено висновок про відсутність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від її висновку, викладеному в постанові від 19 червня 2019 року по справі №813/4993/15 з огляду на те, що правовідносини, щодо яких виник спір у справі №813/4993/15, не є релевантними до тих, що мають місце у справі, що розглядається. До того ж Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року не висловлювалася стосовно порядку застосування положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 в аспекті визначення меж та правового режиму історичного ареалу м. Львова.

5.4. При цьому Судова палата відступила від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року по справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, стосовно того, що незатвердження Мінкультури меж історичного ареалу м. Львова у порядку, встановленому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» свідчить про фактичну відсутність таких меж та нівелює обов`язок суб`єктів містобудування отримувати дозвіл на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова.

5.5. У підсумку Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнила.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року скасувала.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року залишила в силі.

Мотиви окремої думки.

1. Щодо наявності підстав для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року по справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано.

6. Із зазначеними вище висновками про те, що в цій справі наявні підстави для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року по справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, не погоджуюсь з огляду на таке.

7. Згідно частини першої статті 346 КАС України Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.

8. Ухвалою від 5 вересня 2023 року колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду вирішено передати справу №380/13557/21 на розгляд цієї палати з метою однакового застосування норм частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо встановлення меж історичного ареалу міста Львова.

9. При цьому в ухвалі зазначено, що суди попередніх інстанцій по-різному, з посиланням на судову практику Верховного Суду, застосовують вказану норму права.

10. Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 рок № 1311, згідно з яким ділянка за адресою: м. Львів, Гординських, 15а розташована в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

11. Також встановлено, що головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктом культурної спадщини Департаменту архітектури проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по вул. Гординських, 15а в місті Львові з фотофіксацією та виявило, що на вказаній земельній ділянці облаштувано будівельний майданчик (територія огороджена парканом, на ній розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проведено будівельні роботи, у результаті яких демонтовано існуючі будівлі. Проте згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

12. Судами встановлено, що предметом оскарження в цій справі є припис відповідача від 26 липня 2021 року №868/6.11.6, у якому вимагається негайно припинити виконання земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А зі знесенням існуючих будівель у м. Львові», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова, визначеного рішенням виконкому Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року №1311.

13. Зокрема, суд першої інстанції вказав, що рішення виконкому Львівської МР від 9 грудня 2005 рок № 1311 було чинним на момент винесення спірного припису Мінкультури від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6, а тому вимоги відповідача, викладені у цьому приписі, є такими, що узгоджуються з положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини».

14. Натомість Восьмий апеляційний адміністративний суд у постанові від 4 квітня 2023 року вказав, що рішення виконкому Львівської МР є неналежним актом, яким може бути затверджено межі історичного ареалу м. Львова, а тому спеціальний правовий режим забудови, визначений Законом України «Про охорону культурної спадщини», не поширюється на відповідну територію.

15. Відповідно, підставою для винесення припису в цій справі було порушення позивачем норм частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з огляду, зокрема й на те, що будівельні роботи проводяться без відповідного дозволу Мінкульту у межах історичного ареалу міста Львова, який встановлений рішенням виконкому Львівської МР від 9 грудня 2005 року №1311.

16. Відтак предметом спору в справі було визнання протиправним і скасування припису Мінкульту 26 липня 2021 року №868/6.11.6 з підстав відсутності встановлених у порядку, передбаченому частиною третьою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», меж історичного ареалу міста Львова.

17. Саме з вказаних підстав було заявлено позов, надавались заперечення проти позову, наводились арґументи в апеляційній та касаційній скаргах та відзивах на них. Інших доводів учасники справи під час розгляду справи судами всіх інстанцій не наводили.

18. Судові рішення судів попередніх інстанцій також ґрунтувались на оцінці доводів учасників справи та наданих ними доказів щодо наявності або відсутності меж історичного ареалу міста Львова, затвердженого у встановленому частиною третьою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» порядку саме через призму наявності рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року №1311.

19. Відповідно, у цих межах, з огляду на приписи статті 341 КАС України, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду повинна була розглядати цю справу.

20. При цьому необхідно відмітити, що поняття історичних ареалів населених місць як частини населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку, в законодавстві України з`явилось з прийняттям Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

21. Закон Української РСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", який регулював подібні правовідносини до цього, такого поняття не містив. Натомість Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» у Прикінцевих положеннях лише визнав пам`ятками відповідно до цього Закону об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури".

22. Відповідно, історичні ареали населених місць повинні визначатись згідно норм частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», якою встановлено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

23. Саме у контексті такого правового регулювання Верховним Судом у постанові від 27 липня 2022 року по справі № 813/3269/17 було зроблено висновок про застосування частини 3 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

24. Зокрема, у постанові зазначено, що: «На виконання вказаних положень Закону №1805-ІІІ, постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок №318).

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 10, 12 Порядку № 318 (у редакції на час видачі припису), історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

16. Отже, межі історичних ареалів міста Львова, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури.

17. Суди попередніх інстанцій встановили, що станом на момент виникнення спірних правовідносин, а також станом на момент розгляду цієї справи судами, межі історичного ареалу міста Львова, як історичного населеного місця, як того вимагають положення Закону №1805-ІІІ, з урахуванням приписів Порядку № 318, належним чином не затверджені.»

25. Також у цій постанові Верховний Суд надав оцінку рішенню виконкому Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року №1311 та можливості його застосування під час вирішення питання щодо встановлення меж історичного ареалу міста Львова та зробив висновок, що: «З цього приводу вірним є також і висновок судів попередніх інстанцій про те, що у спірних правовідносинах не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, без затвердження таких меж центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Міністерством культури України, рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

21. Станом на час прийняття цього рішення пункт 12 Порядку №318 мав таку редакцію: «Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини та затверджуються Держбудом або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини».

22. З тексту зазначеного вище рішення №1311 вбачається, що таке прийняте на виконання вимог Закону №1805-ІІІ та Порядку №318, а не на уповноваження на це Держбуду. Тому, з огляду на зазначене правове регулювання, це рішення не може затверджувати межі історичного ареалу міста Львова.».

26. При цьому Верховний Суд у постанові від 27 липня 2022 року по справі №813/3269/17 послався на висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», які викладені у постанові від 19 червня 2019 року у справі №813/4993/15, де зазначено, що: «відповідно до частини другої статті 32 Закону № 1805-III (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. Згідно з пунктом 12 Порядку №318 визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Матеріали справи, що розглядається, не містять доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Львова затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, а відтак доводи позивача, що будинок знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова не можна визнати обґрунтованими.».

27. Отже, висновки Верховного Суду щодо застосування норм частини третьої статті 32 Закону № 1805-III були викладені як у постанові колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду так і в постанові Великої Палати Верховного Суду. Відповідно Судова палата Касаційного адміністративного суду для відступу від висновків щодо застосування цієї норми права мала передати справу на розгляд Великою Палатою Верховного Суду з огляду на приписи частини четвертої статті 346 КАС України.

28. Проте, Суд помилково дійшов висновку, що правовідносини, які виникли у справі № 813/4993/15, не є релевантними до тих, що мають місце у справі, що розглядається, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року не висловлювалася стосовно порядку застосування положень статті 32 Закону № 1805-III та пункту 12 Порядку № 318 в аспекті визначення меж та правового режиму історичного ареалу м. Львова. При цьому Суд зазначив, що у постанові Велика Палата Верховного Суду з приводу доводів позивача про те, що зазначений будинок знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, тому відповідний проєкт будівництва мало погодити Мінкультури, вказала, що матеріали справи не містять доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Львова затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

29. Відповідно, і висновки Великої Палати Верховного Суду по справі № 813/4993/15 і висновки судової колегії Касаційного адміністративного суду по справі №813/3269/17 і правовідносини по справі, що розглядається, стосуються подібних правовідносин, а саме застосування норм частини третьої статті 32 Закону №1805-III під час здійснення містобудівної діяльності у межах, які Мінкультури вважає межами історичного ареалу міста Львова, що затверджені у встановленому порядку.

30. Крім того, відступивши від висновків Верховного Суду щодо застосування норм частини третьої статті 32 Закону № 1805-III, викладених у постанові від 27 липня 2022 року по справі № 813/3269/17, суд не спростував ці висновки в частині того, що рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може унормовувати визначення меж історичного ареалу міста Львова, оскільки прийняте всупереч як норм вказаного Закону так і норм Порядку №318. При цьому суд вказав на необхідність застосувати до правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 11 липня 2022 року по справі №1.380.2019.006107. Однак висновки Верховного Суду в цій справі ґрунтувались саме на встановленні меж історичного ареалу міста Львова рішенням виконкому Львівської МР від 09.12.2005 №1311.

31. З цього приводу суд лише зазначив, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» прийнято виконавчим комітетом Львівської міської ради з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова (об`єкт № 865).

32. Проте суд не навів законодавчих підстав, на яких ґрунтується право виконавчого комітету Львівської МР ухвалювати відповідні рішення. А такі відсутні, оскільки норми спеціального законодавства, якими є Закон №1805-III та Порядок №318, визначають орган, що затверджує межі історичного ареалу населених місць - центральний орган центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. До повноважень органів виконавчої влади в цій частині віднесено лише погодження, а не встановлення, меж історичних ареалів населених місць.

33. Відтак визначення історичного ареалу міста Львова рішенням виконавчого комітету Львівської МР здійснене з перевищенням наданих цьому органу місцевого самоврядування повноважень. У преамбулі самого рішення виконкому вказано, що воно ухвалено на виконання пунктів 2, 3 статті 6, розділу VI статті 32 Закону №1805-III, на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 "Про затвердження порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць", хоч вказані норми не містять відповідних повноважень.

34. Тому рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не повинно застосовуватись судом під час регулювання правовідносин, щодо яких виник спір, з огляду на приписи частини третьої статті 7 КАС України.

35. Намагання суду в цій справі застосувати до правового регулювання правовідносин щодо визначення меж історичного ареалу міста Львова рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 9 грудня 2005 року суперечить також і висновкам Великої Палати Верховного Суду, який, зокрема, у постанові від 9 червня 2022 року по справі № 520/2098/19 вказав: «Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12 березня 2019 у справі №913/204/18, від 10 березня 2020 року у справі № 160/1088/19).».

36. За наведених обставин відступ судом від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року по справі №813/3269/17, без оцінки правомірності рішення виконавчого комітету Львівської МР від 9 грудня 2005 року №1311, на чому наполягає один з учасників справи, свідчить про відмову судом від розгляду питання про невідповідність Закону № 1805-III та затвердженому Урядом Порядку №318 вказаного нормативно-правового акта, а відтак і про невмотивованість ухваленого судом по цій справі рішення.

2. Щодо висновку Верховного Суду про закріплення на нормативному рівні меж історичного ареалу міста Львова нормативно-правовими актами у сфері містобудівної діяльності.

37. Перш за все необхідно зауважити, що під час розгляду цієї справи ні у заявах по суті справи, які надавались позивачем ні у відповідних заявах, які надавались відповідачем, ні у доводах апеляційної і касаційної скарг та відзивах на них не зазначались такі підстави для позову чи його заперечення як визначення меж історичного ареалу міста Львова нормами містобудівного законодавства, а вони зводились до оцінки рішення виконавчого комітету Львівської МР від 9 грудня 2005 року №1311 на предмет встановлення ним меж історичного ареалу міста Львова. Це питання також не досліджувалось судами попередніх інстанцій, що підтверджується ухваленими по справі судовими рішеннями. Відтак у цій справі суд касаційної інстанції вийшов за межі касаційної скарги, що суперечить вимогам статті 341 КАС України.

38. Остаточний висновок у справі суд сформулював таким чином: «З огляду на зазначене, положення статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з положеннями статті 32 Закону № 1805-III та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради №1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради №1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону № 1805-III не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

39. Проте, на моє переконання, такий висновок суперечить нормам матеріального права, які у ньому зазначені.

40. Зокрема, Закон № 1805-III є спеціальним Законом, який регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Він чітко встановлює порядок визначення і затвердження, зокрема, меж історичних ареалів населених місць, визначає відповідні органи державної влади, які вчиняють необхідні для цього дії, визначає межі їх повноважень. Відтак необхідності додаткового унормування цих правовідносин немає. Більше того, наявність спеціальної норми права виключає правове регулювання аналогічних правовідносин іншими правовими нормами.

41. Щодо затвердження історичних ареалів населених місць на час правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі, частиною третьою статті 32 Закону № 1805-III визначено, що межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

42. На виконання цієї норми Кабінетом Міністрів України постановою від 13 березня 2002 року №318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської дяльності на території історичних ареалів населених місць. Відповідно до пункту 5 Порядку №318 межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Пунктом 12 цього Порядку встановлено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

43. Відповідно, межі історичного ареалу населеного місця визначаються науково-проектною документацією, погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Тільки за умови проведення такої процедури можливо зробити висновок про те, що історичний ареал населеного місця є затвердженим у встановленому порядку.

44. Що ж до висновків суду про врегулювання існування меж історичного ареалу населених місць нормами законодавства у сфері містобудівної діяльності, то такі є неприйнятними з огляду на таке. Перш за все варто зауважити, що абзацом 1 частини першої статті 5 Закону України «Про основи містобудування» визначено, що однією з основних умов здійснення містобудівної діяльності є забезпечення розробки містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил.

45. Чинним на час прийняття Львівською міською радою ухвали від 30 вересня 2010 року №3924 «Про затвердження містобудівної документації "Корегування генерального плану м. Львова" ІІ-стадія. Генеральний план» Законом України «Про планування та забудову територій» було визначено, що нормативне регулювання планування, забудови та іншого використання територій полягає у прийнятті нормативно-правових актів, зокрема державних будівельних норм, відомчих нормативних документів, регіональних і місцевих правил забудови.

Державні будівельні норми щодо планування і забудови та іншого використання територій розробляє та затверджує спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань містобудування та архітектури за погодженням з іншими центральними органами виконавчої влади з питань, які належать до їх повноважень. (частини 1 та 2 статті 20).

46. Пунктом 11.1. ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень, затверджених наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44 визначено, що у плануванні і забудові міських і сільських поселень слід дотримуватись вимог законодавства України про охорону і використання пам`яток історії та культури, відповідних інструкцій та методичних вказівок.

47. Приписами ж ДБН Б.1-3-97 Склад. Зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів, затверджених наказом Держбуду України вiд 25.09.97 р. 164 визначено, що Завдання на розробку генерального плану мiста, селища мiстить, зокрема, такi данi як матерiали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток iсторiї i культури, опорнi iсторико-архiтектурний та iсторико-мiстобудiвний плани (за даними управлiння (вiддiлу) культури, управлiння мiстобудування i архiтектури держадмiнiстрацiї органу мiсцевого самоврядування) (пункт 6.2).

При розробленнi генерального плану використовуються такi затвердженi документи, як, зокрема, спецiалiзованi схеми, проекти i програми розвитку iнфраструктури населеного пункту та її елементiв, забезпечення безпеки та органiзацiї дорожнього руху, охорони навколишнього середовища та здоров`я населення, збереження пам`яток iсторiї i культури та iншi матерiали (пункт 3.3.).

48. Наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 11 червня 2008 року № 248 затверджено, з наданням чинності з 1 січня 2009 року, ДБН Б.2.2-3-2008 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження історико-архітектурних опорних планів, спеціальної науково-проектної документації для визначення історичних ареалів населених місць України", які визначають вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження та затвердження історико-архітектурних опорних планів та визначення в їх складі меж історичних ареалів.

Згідно цих норм завершений історико-архітектурний опорний план з визначеними межами історичних ареалів підлягає схваленню науково-технічною (вченою) радою науково-дослідної установи, спеціалізованої в галузі вивчення, використання і охорони культурної спадщини, в якій він розроблявся (пункт 4.1.).

Організація погодження та передання на затвердження схвалених радою історико-архітектурного опорного плану і меж історичних ареалів здійснюється замовником та затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування і архітектури або уповноваженим ним органом (пункт 4.2).

Історико-архітектурний опорний план, а також межі історичних ареалів погоджують з відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини (пункт 4.3.).

Історико-архітектурні опорні плани і визначені в них історико-культурні характеристики середовища, а також межі історичних ареалів разом із зонами охорони пам`яток є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах території історичних населених місць (п. 5.1.).

49. Отже, зазначене правове регулювання правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі, в сукупності з вимогами Державних будівельних норм свідчить про те, що межі історичних ареалів населених місць визначаються не за нормами містобудівного законодавства, а за нормами спеціального законодавства, яким є Закон України «Про охорону культурної спадщини» та прийнятий на його виконання Порядок №318.

50. При цьому затверджені у встановленому спеціальним законодавством межі історичних ареалів населених місць є основою для проектних рішень у генеральних планах територій історичних населених місць та покладаються в основу історико-архітектурного опорного плану, який є частиною генерального плану. Також варто зауважити, що історико-архітектурний опорний план з визначеними межами історичних ареалів проходить відповідну процедуру затвердження і погодження. Зокрема він підлягає: схваленню науково-технічною (вченою) радою науково-дослідної установи, спеціалізованої в галузі вивчення, використання і охорони культурної спадщини, в якій він розроблявся; погодженню з відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини.

51. Проте у цій справі суди попередніх інстанцій зазначені обставини щодо процедури прийняття історико-архітектурного опорного плану не досліджували, оскільки це не було доводами вимог та заперечень учасників справи, а суд касаційної інстанції позбавлений таких повноважень приписами статті 341 КАС України.

52. Та більше, відповідач у цій справі - Міністерство культури України, у листі від 22 квітня 2019 року №646/10-2/15-19 (том 2 а.с. 108) на адресу Департаменту містобудування Львівської міської ради зазначає, що станом на дату складання листа: історико-архітектурний опорний план м. Львова з Мінкультури не погоджувався; межі історичного ареалу, а також території та буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО наразі у визначеному порядку не затверджені.

53. Тому висновок суду касаційної інстанції у цій справі щодо закріплення на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним (так зазначено у постанові суду) опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року меж історичного ареалу міста Львова є щонайменше не переконливим.

54. Підсумовуючи наведені у пунктах 1 та 2 окремої думки доводи вважаю, що суд касаційної інстанції помилково скасував рішення суду апеляційної інстанції в цій справі та залишив у силі рішення суду першої інстанції.

Суддя В. М. Шарапа