Постанова

від 26.04.2023 по справі 160/22655/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 160/22655/21

адміністративне провадження № К/990/36927/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 160/22655/21

за позовом ОСОБА_1

до Дніпровської міської ради

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕЛІТГРУП-А», Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради

про визнання протиправним та нечинним рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року (головуючий суддя: Букіна Л. Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2022 року (колегія у складі: головуючого судді: Прокопчук Т. С., суддів: Шлай А. В., Кругового О. О.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕЛІТГРУП-А», Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради, в якому з урахуванням уточненої позовної заяви, просив:

- визнати протиправним та нечинним п. 2 рішення Дніпровської міської ради від 26 травня 2021 року № 270/7 «Про надання дозволу на розроблення детального плану території кварталу, обмеженого АДРЕСА_1 » зі змінами, внесеними на підставі рішення міськради від 20 жовтня 2021 року № 210/1.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки рішення, до якого внесено зміни на підставі рішення міськради від 20 жовтня 2021 року № 210/11, зокрема, змінено територію обмежень та із його переліку виключено територію, на якій знаходиться земельна ділянка позивача, що порушує право позивача як власника земельної ділянки на видачу будівельного паспорту, оскільки блокує повноваження уповноваженого органу у його реалізації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 21 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2022 року, у задоволенні позову відмовив повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що за наявності затвердженого детального плану території вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно здійснюватись з урахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. При цьому, детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом відповідного населеного пункту та не суперечити йому.

Також суди зазначили, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення детального плану території міста є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території виступає виконавчий орган такої ради.

За таких обставин, міськрадою як органом, уповноваженим на видачу дозволу на розроблення детального плану території міста Дніпра, до моменту затвердження детального плану території міста відповідним рішенням, в межах наданих повноважень з дотриманням вимог чинного законодавства прийнято п. 2 рішення міськради від 26 травня 2021 року № 270/7, яким встановлені певні обмеження, у тому числі призупинена видача будівельних паспортів на конкретній території міста, до якої входить земельна ділянка позивача, а тому підстави для задоволення позову відсутні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 26 грудня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Також, серед іншого, скаржник звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій не застосовано правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі № 766/9951/17.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 грудня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Мороз Л. Л.

8. Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2022 року вказану касаційну скаргу залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали, а саме шляхом подання до суду клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження з наданням інших належних доказів дати отримання оскаржуваного рішення.

9. 17 січня 2023 року та 23 січня 2023 року на адресу Верховного Суду від позивача надійшли клопотання про усунення недоліків касаційної скарги.

10. Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2023 року поновлено строк на касаційне оскарження. Відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 26 квітня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 з 09 квітня 2021 року є власником земельної ділянки, площею 0,0691 га, кадастровий номер 1210100000:03:045:0016, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 , цільове призначення якої: 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, реєстраційний номер 765743512101.

13. Позивач звернувся до Головного управління архітектурно-планувального управління міськради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови належної йому земельної ділянки, але отримав відмову управління від 08 жовтня 2021 року № 8/21-730 з посиланням на п. 2 рішення міськради від 26 травня 2021 року № 270/7 «Про надання дозволу на розроблення детального плану території кварталу, обмеженого АДРЕСА_1 ».

14. Рішенням Дніпровської міської ради від 20 жовтня 2021 року № 210/11 до означеного пункту внесені зміни, а саме, п. 2 рішення викладено у такій редакції, зокрема, «Головному управлінню архітектурно-планувального управління міськради призупинити видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єктів будівництва та будівельних паспортів забудови земельних на території кварталів вибіркової реконструкції садибної житлової забудови та в межах розширення АДРЕСА_3».

15. Вважаючи протиправним п. 2 рішення Дніпровської міської ради від 26 травня 2021 року № 270/7, яке обмежує його право власності на земельну ділянку, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. За приписами ч. 1 ст. 2 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ) планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

19. Відповідно до ст.3, ч.1 ст.5, ст. 8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, та органами місцевого самоврядування; вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування; планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку; рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

20. Згідно ч. 1 ст. 16, ст. 17 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

21. Положеннями ст. 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

22. За приписами ст. 24-26 Закону № 3038-VI зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, шляхом розміщення об`єктів будівництва; суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

23. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі №520/8970/18, від 27 лютого 2020 року у справі № 640/8241/17 та від 27 квітня 2020 року у справі № 820/4112/18.

24. Відповідно до ст. 12, 39 Земельного кодексу України право розпорядження землями територіальних громад, а також надання їх у користування, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належать: надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону;

використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

25. Положеннями ч. 1 ст. 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: визначення у встановленому законодавством порядку, відповідно до рішень ради, території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

26. Згідно зі ч. 1 ст. 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

27. За приписами ст. 27 Закону № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт); за наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

28. Пунктами п. 1.4, 2.4, 2.5 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 (далі - Порядок № 103) розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні ; пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з підстав, зокрема, невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

29. Таким чином, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій, що за наявності затвердженого детального плану території вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно здійснюватись з урахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. При цьому, детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом відповідного населеного пункту та не суперечити йому.

30. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).

31. Приписами п. 4.1, 4.3, 4.8 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада;

замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради;

детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Отже, органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення детального плану території міста є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території виступає виконавчий орган такої ради.

32. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що міськрадою як органом, уповноваженим на видачу дозволу на розроблення детального плану території міста Дніпра, до моменту затвердження детального плану території міста відповідним рішенням, в межах наданих повноважень з дотриманням вимог чинного законодавства прийнято п. 2 рішення від 26 травня 2021 року № 270/7, яким встановлені певні обмеження, у тому числі призупинена видача будівельних паспортів на конкретній території міста, до якої входить земельна ділянка позивача, а тому підстави для задоволення позову відсутні.

33. Колегія суддів критично ставиться до посилання скаржника на те, що судами попередніх інстанцій не застосовано правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі № 766/9951/17, оскільки правовідносини у цій справи не є подібними до правовідносин у справі на яку посилається позивач.

34. Інші доводи касаційної скарги не спростовують вищенаведені висновки судів попередніх інстанцій.

35. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

36. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

37. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

38. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

39. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

40. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

41. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

42. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.Ю. Бучик Л.Л. Мороз