Постанова

від 15.05.2023 по справі 500/3310/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 500/3310/22 пров. № А/857/1489/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

судді-доповідача Іщук Л. П.,

суддів Обрізка І. М., Шинкар Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кременецької міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2022 року (головуючий суддя Подлісна І.М., м. Тернопіль) у справі №500/3310/22 за позовом ОСОБА_1 до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Кременецької міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження першого заступника Кременецького міського голови №166-ОД від 02 вересня 2022 року.

Обґрунтовує позов тим, що розпорядження першого заступника Кременецького міського голови від 02 вересня 2022 року №166-ОД, відповідно до якого оголошено конкурс на зайняття вакантної посади керівника (директора) КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки право першого заступника Кременецького міського голови призначати такий конкурс не передбачено ні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні будь-яким іншим нормативно- правовим актом. Зазначає, що спірне розпорядження, у зв`язку з тим, що видане неуповноваженою на це особою, перешкоджає йому подавати документи на участь у конкурсі, а отже, порушує його право взяти участь у конкурсі на заміщення вакантної посади керівника КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради, адже протиправність розпорядження зумовлює й протиправність самого конкурсу.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2022 року позов задоволено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Кременецька міська рада оскаржила його в апеляційному порядку, вважає, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, а також не досліджено всіх обставин, що мають значення для справи.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції надав неналежну оцінку доказам, що подавались відповідачем, а саме, рішенню 23 сесії 8 скликання Кременецької міської ради №3929 від 11.08.22, яким уповноважено міського голову на прийняття рішень щодо оголошення та проведення конкурсу на зайняття посади директора КНП "Кременецька опорна лікарня" , а також доказам щодо виконання першим заступником міського голови обов`язків Кременецького міського голови на час його тимчасової відсутності - розпорядження Кременецького міського голови від 31.08.2022 №250 «Про надання щорічної відпустки міському голові Андрію Смаглюку» та посадової інструкції першого заступника міського голови. Крім того, зазначає, що позивачем не доведено, що оскаржуваним розпорядженням порушуються його права у спірних правовідносинах, а судом першої інстанції не встановлено, що спірне розпорядження призвело до будь-яких наслідків для ОСОБА_1 .

Просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Позивач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, у якому заперечив щодо її задоволення та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Апеляційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до висновку про задоволення апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено доказами, які є в матеріалах справи, розпорядженням Кременецького міського голови №207-о від 30.08.22 звільнено ОСОБА_2 з посади директора КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради.

02 вересня 2022 року першим заступником Кременецького міського голови О. Маринюком було прийнято розпорядження №166-од, відповідно до якого оголошено проведення конкурсу та початок формування конкурсної комісії на зайняття вакантної посади керівника (директора) КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради.

Зазначене розпорядження винесено на підставі ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.16 Закону України «Основи законодавства про охорону здоров`я», згідно Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженого Постановою КМУ від 27.12.17 №1094, на виконання рішення сесії від 11.08.22 «Про дострокове розірвання контракту з директором КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради».

Вважаючи таке розпорядження протиправним у зв`язку з тим, що воно винесене поза межами компетенції першого заступника Кременецького міського голови, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника комунального закладу охорони здоров`я є рішення органу управління, яким відповідно до Статуту КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради є управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради, тому права оголосити конкурс на заміщення вакантної посади заступник Кременецького міського голови не мав, отже оскаржуване розпорядження виходить за межі його компетенції, що зумовлює протиправність розпорядження. Суд вважав, що оскаржуваним розпорядженням порушуються права позивача, як лікаря, працівника КНП "Кременецька опорна лікарня", який має намір взяти участь у конкурсі на заміщення посади керівника КНП, оскільки протиправність розпорядження перешкоджає позивачу подати необхідні документи для участі у конкурсі.

Колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими та такими, що зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права та неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Спірні правовідносини стосуються процедури проведення конкурсу на заміщення посади керівника комунального закладу охорони здоров`я.

Відповідно до частин сьомої - дев`ятої статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я керівником закладу охорони здоров`я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

Призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров`я здійснюються відповідно до законодавства.

Процедура конкурсного відбору керівників державного, комунального закладу охорони здоров`я врегульована Порядком проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.17 №1094 ( далі - Порядок № 1094 ).

Вимоги Порядку № 1094 поширюються на відбір кандидатур на посади керівників державних та комунальних закладів охорони здоров`я (далі - заклад), крім закладів охорони здоров`я МВС, військових формувань, а також правоохоронних органів спеціального призначення, утворених відповідно до законів.

Згідно з пунктами 4 та 5 Порядку № 1094 підставою для проведення конкурсу є рішення органу управління, яке приймається протягом трьох робочих днів з моменту виникнення вакантної посади. Конкурс складається з таких етапів: прийняття рішення про проведення конкурсу; формування конкурсної комісії (у разі необхідності оновлення її складу); підготовка до проведення конкурсу (оприлюднення оголошення про проведення конкурсу, прийняття документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, перевірка поданих документів на відповідність установленим вимогам); проведення конкурсу (заслуховування конкурсної пропозиції та проведення співбесіди з кандидатами (претендентами), визначення переможця конкурсу); оприлюднення результатів конкурсу.

Пунктом 8 Порядку № 1094 передбачено, що для проведення конкурсу рішенням органу управління утворюється конкурсна комісія (постійно діюча або для проведення окремого конкурсу).

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що оголошення конкурсу та формування конкурсної комісії, як і призначення керівника комунального закладу ( в даному випадку, КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради ) здійснюється рішенням органу управління власника закладу охорони здоров`я.

Розділом «Загальні положення» у п.1.2.2 та п.1.4 Статуту КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради ( а.с. 7, зворот ) визначено, що засновником КНП «Кременецька опорна лікарня» є Кременецька міська рада, власником підприємства є Кременецька міська територіальна громада в особі органу, до сфери якого входить підприємство - Кременецької міської ради.

Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним власнику.

Таким чином, органом управління КНП «Кременецька опорна лікарня» є Кременецька міська рада.

Колегія суддів наголошує, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а визначення законодавцем порядку проведення конкурсу органами місцевого самоврядування на заняття посад керівників закладів охорони здоров`я відповідного рівня має за мету, в першу чергу, дотримання публічного інтересу, а саме інтересу громади на належне управління такими закладами охорони здоров`я.

Аналогічна позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 05.06.19 у справі № 817/1678/18.

Слід також зазначити, що управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради відповідно до п.8.1 Статуту КНП «Кременецька опорна лікарня» ( а.с.12 ) є органом, до сфери управління якого належить підприємство та представником власника - Кременецької міської ради.

Висновки суду першої інстанції про те, що органом управління КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради є управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради, суперечать як Основам законодавства України про охорону здоров`я, Порядку №1094, так і Статуту КНП «Кременецька опорна лікарня».

Щодо компетенції першого заступника голови Кременецької міської ради видавати спірне розпорядження колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.

Як вбачається із змісту оскаржуваного розпорядження №166-од від 02.09.22, воно винесене на виконання рішення сесії Кременецької міської ради від 11.08.22 «Про дострокове розірвання контракту з директором КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради».

З дослідженого апеляційним судом рішення двадцять третьої сесії восьмого скликання Кременецької міської ради №3920 від 11.08.22 ( а.с.36 ), яке називається «Про дострокове розірвання контракту з директором КНП "Кременецька опорна лікарня" Кременецької міської ради», встановлено, що у пункті 11 резолютивної частини цього рішення вирішено уповноважити міського голову Андрія Смалюка на прийняття рішень відповідно до ст.16 Закону України «Основи законодавства про охорону здоров`я» та Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженого Постановою КМУ від 27.12.17 №1094, щодо оголошення та проведення конкурсу на зайняття посади директора КНП "Кременецька опорна лікарня".

Таким чином, ухваливши зазначене рішення, Кременецька міська рада, як власник та орган управління комунального закладу охорони здоров`я, делегувала свої повноваження на оголошення та проведення конкурсу на зайняття посади директора КНП "Кременецька опорна лікарня" міському голові.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст.25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання, а тому прийняття двадцять третьою сесією восьмого скликання Кременецької міської ради рішення №3920 від 11.08.22 винесене в межах компетенції міської ради.

Разом з тим, з аналізу положень статей 42,46,50,53,59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" висновується, що у зв`язку з нагальною необхідністю для забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування повноваження міського голови здійснює відповідний заступник міського голови.

Відповідно до посадової інструкції першого заступника міського голови Кременецької міської ради ( а.с.34-35 ) перший заступник міського голови заміщає міського голову в разі його відсутності або неможливості виконання ним своїх обов`язків.

З матеріалів справи встановлено, що з 02 по 05 вересня 2022 року Кременецький міський голова перебував у відпустці ( а.с.33 ).

Таким чином, перший заступник міського голови у цей період заміщав міського голову.

На підставі вищенаведеного апеляційний суд прийшов до висновку, що у зв`язку з виникненням вакантної посади керівника комунального закладу охорони здоров`я та необхідністю прийняття рішення про оголошення конкурсу у встановлений строк та на виконання рішення Кременецької міської ради №3920 від 11.08.22, перший заступник міського голови, як особа, яка заміщала міського голову у період його відсутності, виніс 2 вересня 2022 року оскаржуване розпорядження №166-од у межах своєї компетенції та на підставі повноважень, наданих йому Кременецькою міською радою та законом.

Суд першої інстанції залишив вказані обставини поза увагою, не дав їм оцінки у рішенні, а тому прийшов до безпідставного висновку про те, що перший заступник голови Кременецької міської ради не мав права призначати конкурс на заміщення вакантної посади керівника КНП «Кременецька опорна лікарня».

Крім того, колегія суддів апеляційного суду вважає необґрунтованими висновки суду першої інстанції про порушення оскаржуваним розпорядженням права позивача на участь у конкурсі.

Колегія суддів наголошує, що право на судовий захист, гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване в інших законах, передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Водночас, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин.

У постанові від 09.09.21 у справі № 320/5394/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Передусім завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому, захист прав, свобод та інтересів особи є похідним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Припущення позивача про протиправність оскаржуваного розпорядження та можливі наслідки у вигляді протиправності проведення конкурсу на заміщення посади керівника КНП "Кременецька опорна лікарня" чи оспорення в майбутньому результатів конкурсу в судовому порядку жодним чином не заважають позивачу взяти участь у цьому конкурсі та подати відповідні документи.

Доказів про те, що позивачу відмовлено у прийнятті документів на участь у конкурсі, суду не надано.

Колегія суддів апеляційного суду вважає, що позивач не навів суду обґрунтованих доводів про те, що оскаржуваним розпорядженням порушені його права у спірних правовідносинах, а також суд не встановив доказів того, що означене рішення призвело до будь-яких правових наслідків для нього, а тому оскаржуване розпорядження не має безпосереднього впливу на права та обов`язки позивача, не позбавляє його можливості реалізувати належне йому право взяти участь у конкурсі, отже, саме по собі не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права та обов`язки, що виключає передумови для здійснення захисту права або законного інтересу позивача шляхом скасування такого розпорядження.

Таким чином, підстави для задоволення позову відсутні.

Також колегія суддів звертає увагу суду першої інстанції на порушення ним норм процесуального права, зокрема, що позов від імені ОСОБА_1 і участь у даній справі в суді першої інстанції, як представник позивача, брала особа, повноваження якої на підписання позовної заяви та участь у справі, в матеріалах справи відсутні. Ордер адвоката Авдєєнка В.В., який знаходиться в матеріалах справи на а.с.6, підтверджує його повноваження на надання правничої допомоги ОСОБА_1 в Тернопільському апеляційному суді у справі № 601/1620/22.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції під час розгляду справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовані норми матеріального права, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції та відмову у задоволенні позовних вимог.

Згідно з приписами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки в задоволенні позову відмовлено, підстав для стягнення судових витрат на користь позивача немає.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Кременецької міської ради задовольнити.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2022 року у справі №500/3310/22 скасувати та ухвалити постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Управління соціального захисту населення та охорони здоров`я Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л. П. Іщук судді І. М. Обрізко Т. І. Шинкар