Постанова

від 16.05.2023 по справі 640/17451/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/17451/20 Суддя (судді) першої інстанції: Арсірій Р.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Головченко В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Елефант Груп» до Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И Л А

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 27.11.2019 №1332 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції України за діяльністю суб`єктів господарювання на 2020 рік» в частині здійснення заходу державного нагляду (контролю) щодо ТОВ «Елефант Груп»;

- визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо проведення перевірки і складання акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельного галузі для виконання покладених на них функцій від 24.02.2020 та протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.02.2020 № 1-Л-З-2402/1 та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 24.02.2020 № С-2402/2;

- визнати протиправним і скасувати припис Департаменту Державної архітектурно- будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 24.02.2020 № С-2402/2;

- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.03.2020 № 3-0603/1/1010-1346/02.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2022 року позов задоволено повністю.

Не погодившись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що повідомлення про проведення планового заходу контролю було направлено рекомендованим листом з повідомленням на адресу, зазначену позивачем у декларації про початок виконання будівельних робіт, та оскільки позивач не допустив посадових осіб відповідача для проведення перевірки, було складено відповідні акт про недопуск, припис про усунення порушень, протокол та в подальшому винесено постанову про накладення на позивача штрафу за вчинене правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Також апелянт зазначає про необов`язковість виконання приписів ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що повідомлення про проведення планового заходу контролю було направлено не за місцезнаходженням позивача, а оскільки позивач належить до суб`єктів малого підприємництва, то у спірному наказі перевищено граничні терміни проведення планової перевірки позивача.

В судове засідання не з`явився представник відповідача, який належним чином повідомлений про день, час та місце судового розгляду.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «Елефант Груп» є юридичною особою, основним видом діяльності якої з КВЕД є 68.20 «Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна». Місцезнаходженням позивача є 08131, Київська обл., Києво-Святошинський район, с.Софіївська Борщагівка, вул.Київська, буд.97, що підтверджується виписками з ЄДРПОУ від 15.07.2019 та від 03.06.2020 (а.с.27-34).

Наказом ДАБІ України від 2.11.2019 №1332 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) ДАБІ України за діяльністю суб`єктів господарювання на 2020 рік, що додається, в якому на позиції №1134 визначено проведення здійснення планового заходу контролю ТОВ «Елефант Груп» строком 10 робочих днів (а.с.35-38).

Повідомлення про проведення в період з 11.02.2020 по 24.02.2020 планового заходу було направлено позивачу за адресою 08129, Київська обл., Києво-Святошинський район, с.Петропавлівська Борщагівка, вул.Оксамитова, буд.16 (а.с.75-76).

Відповідно до направлення від 03.02.2020 №б/н у період з 11.02.2020 по 24.02.2020 посадовими особами відповідача здійснено вихід для проведення планової перевірки за адресою Київська обл., Києво-Святошинський р-н, с. Петропавлівська Борщагівка, вул. Оскамитова, 16 щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ «Елефант Груп» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних будівельних норм, стандартів і правил, за результатами чого складено акт від 24.02.2020 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельного галузі для виконання покладених на них функцій (а.с.77-78).

Також співробітниками відповідача 24.02.2020 складено припис № С-2402/2 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалось усунуту допущені порушення до 10.03.2020 та протокол №1-Л-З-2402/1 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якого позивачем недопущено посадову особу органу ДАБК для проведення перевірки, відповідальність за встановлене правопорушення передбачене п.2 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності», які були направлені на адресу позивача 08131, Київська обл., Києво-Святошинський район, с.Софіївська Борщагівка, вул.Київська, буд.97 (а.с.80-82).

06.03.2020 року Департаментом ДАБІ у Київській області ДАБІ України складено постанову № З-0603/1/1010-1346/02 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТОВ «Елефант Груп» визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 63060,00 грн. (а.с.83).

Вважаючи наказ про проведення перевірки, дії відповідача щодо проведення перевірки та складені за її наслідками рішення протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що відповідач приступив до перевірки дотримання позивачем вимог законодавства без повідомлення останнього про таку перевірку, що суперечить нормам чинного законодавства, а внаслідок незаконності перевірки, прийняті за її результатами акти індивідуальної дії підлягають визнанню протиправними та скасуванню.

За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, Законом України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності», який встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.

Відповідно до ч.2 наведеної статті орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Частиною 3 ст.41 вказаного Закону визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).

В силу п.6 Порядку №553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.

Періодичність проведення планових перевірок суб`єктів містобудування на об`єктах будівництва визначається відповідно до критерію, за яким оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері містобудування та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) органами державного архітектурно-будівельного контролю.

Планові перевірки об`єктів будівництва, замовниками яких є фізичні особи (громадяни), проводяться не частіше ніж один раз на півроку.

Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів.

В силу п.12 вказаного Порядку посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, в тому числі, надсилати повідомлення про проведення планової перевірки суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку, зокрема електронного кабінету, або вручати особисто під розписку керівнику суб`єкта містобудування чи його уповноваженій особі із зазначенням дати початку та дати закінчення перевірки не пізніше ніж за десять днів до її початку.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб`єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб`єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об`єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Пунктом 13 Порядку №553 встановлено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, в тому числі, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

В силу п.2 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення, зокрема, недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Таким чином, у разі дотримання вимог законодавства при призначенні і проведенні планового заходу контролю за дотриманням суб`єктами господарювання вимог містобудівного законодавства у разі недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відповідальними особами складається відповідний акт, протокол та вноситься припис про усунення порушення і в подальшому розглядається питання про притягнення суб`єкта містобудування до передбаченої законодавством відповідальності.

В той же час, повідомлення про проведення планового заходу контролю було направлено за адресою здійснення будівництва - 08129, Київська обл., Києво-Святошинський район, с.Петропавлівська Борщагівка, вул.Оксамитова, буд.16 (а.с.75-76), в той час, як адресою місцезнаходження суб`єкта господарської діяльності ТОВ «Елефант Груп» є 08131, Київська обл., Києво-Святошинський район, с.Софіївська Борщагівка, вул.Київська, буд.97, що підтверджується виписками з ЄДРПОУ від 15.07.2019 та від 03.06.2020 (а.с.27-34).

Посилання апелянта, що відповідне повідомлення було направлено на адресу позивача, зазначену в декларації про початок виконання будівельних робіт в жодному випадку не свідчать про дотримання відповідачем порядку повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу контролю у встановленому законодавством порядку, саме на належну поштову адресу. Крім того, подальша кореспонденція, зокрема, акт, протокол, припис та спірна постанова були направлені за належною адресою місцезнаходження позивача.

При цьому в період з 20.01.2020 по 03.03.2020 включно Генеральний директор ТОВ «Елефант Груп» Коцюба К.Г. перебував у відпустці, що підтверджується наказом №02-К від 17.01.2020 (а.с.23), в той час, як в акті про недопущення від 24.02.2020 та в протоколі №1-Л-З-2402/1 від 24.02.2020 зазначено, що вони складені у присутності Коцюби К.Г. (а.с.78, 80), що свідчить про дефектність вказаних документів та вказує на неможливість останнього вчиняти дії щодо не допуску працівників відповідача до об`єкту перевірки в період з 11.02.2020 по 24.02.2020.

Крім того, відповідно до ч.5 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`яти робочих днів.

Статтею 55 ГК України встановлено, що суб`єктами мікропідприємництва є: юридичні особи - суб`єкти господарювання будь-якої організаційно-правової форми та форми власності, у яких середня кількість працівників за звітний період (календарний рік) не перевищує 10 осіб та річний дохід від будь-якої діяльності не перевищує суму, еквівалентну 2 мільйонам євро, визначену за середньорічним курсом Національного банку України. Суб`єктами малого підприємництва є: юридичні особи - суб`єкти господарювання будь-якої організаційно-правової форми та форми власності, у яких середня кількість працівників за звітний період (календарний рік) не перевищує 50 осіб та річний дохід від будь-якої діяльності не перевищує суму, еквівалентну 10 мільйонам євро, визначену за середньорічним курсом Національного банку України.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» мікропідприємствами є підприємства, показники яких на дату складання річної фінансової звітності за рік, що передує звітному, відповідають щонайменше двом із таких критеріїв: балансова вартість активів - до 350 тисяч євро; чистий дохід від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) - до 700 тисяч євро; середня кількість працівників - до 10 осіб. Малими є підприємства, які не відповідають критеріям для мікропідприємств та показники яких на дату складання річної фінансової звітності за рік, що передує звітному, відповідають щонайменше двом із таких критеріїв: балансова вартість активів - до 4 мільйонів євро; чистий дохід від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) - до 8 мільйонів євро; середня кількість працівників - до 50 осіб.

Відповідно до звітів про фінансові результати за 2018, 2019 ТОВ «Елефант Груп» є суб`єктом малого підприємництва (а.с.17-21), а тому, в силу ч.5 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» строк здійснення планового заходу щодо позивача не може перевищувати 5 робочих днів.

Колегія суддів відхиляє посилання апелянта на те, що він не зобов`язаний дотримуватись вимог вказаного положення, оскільки жодних виключень щодо можливості недотримання органом державного архітектурно-будівельного контролю положень ч.5 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» норми чинного законодавства не містять.

Виключення щодо дотримання контролюючими органами вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» наведені у ч.2 ст.2 вказаного закону, а саме, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Відповідно до ч.5 ст.2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Наведені норми законодавства встановлюють додаткові зобов`язання контролюючих органів та в жодному разі не свідчать про можливість ДАБІ України відступати від положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема щодо неможливості визначення строку здійснення планового заходу щодо позивача, який є суб`єктом малого підприємництва, більше ніж 5 робочих днів.

При конкуренції положень норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Прядку №553 щодо строків здійснення планового заходу контролю, норми закону України мають вищу юридичну силу ніж підзаконний нормативний акт.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наказ ДАБІ України від 27.11.2019 №1332 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного контролю Державної архітектурно-будівельної інспекції України за діяльністю суб`єктів господарювання на 2020 рік» в частині здійснення заходу державного нагляду (контролю) щодо ТОВ «Елефант Груп» строком 10 робочих днів не відповідає вимогам законодавства, порушує права позивача та підлягає скасуванню.

Таким чином, з огляду на встановлення судом протиправності наказу в частині проведення планового заходу контролю щодо позивача, та порушення порядку та процедури проведення перевірки позивача, колегія суддів доходить висновку, що дії відповідача з проведення перевірки ТОВ «Елефант Груп» не можуть бути визнані правомірними, результати такої перевірки не створюються відповідних правових наслідків, а саме - компетенції у контролюючого органу на прийняття акту індивідуальної дії (припису, постанови).

Як наслідок, акт такої перевірки з викладеними у ньому висновками, є доказом, здобутим з порушенням закону і не має юридичної значимості, а тому прийняті на його підставі припис від 24.02.2020 № С-2402/2 та постанова від 06.03.2020 № 3-0603/1/1010-1346/02 не можуть бути визнані правомірними і підлягають скасуванню.

Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. При цьому, колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 «Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень» обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А

Апеляційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 22 травня 2023 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма