Постанова

від 13.06.2023 по справі 160/20742/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 червня 2023 року

м. Київ

справа № 160/20742/21

адміністративне провадження № К/990/529/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Стеценка С.Г.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Крюкової Д.О.,

представника відповідачів Мкртчян О.О., Чермошенцева А.В.

представника третьої особи Азаренкова С.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл Аутдор»

до виконавчого комітету Нікопольської міської ради, Комунального підприємства «Міські автомобільні дороги-1» Нікопольської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз»

про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл Аутдор»

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду в складі судді Рищенко А.Ю. від 27 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Сафронової С.В., Ясенової Т.І., Чепурнова Д.В. від 30 листопада 2022 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Сілл Аутдор» (далі - ТОВ «Сілл Аутдор», позивач) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Нікопольської міської ради (далі - виконком Нікопольської МР, відповідач 1), Комунального підприємства «Міські автомобільні дороги-1» Нікопольської міської ради (далі - КП «Міські автомобільні дороги-1», відповідач 2), в якій просило:

- визнати протиправним і скасувати рішення виконкому Нікопольської МР від 21 липня 2021 року № 603 «Про відмову в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор»;

- зобов`язати виконком Нікопольської МР повторно розглянути заяву ТОВ «Сілл Аутдор» щодо продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року на п`ять років до 22 липня 2026 року з урахуванням висновків суду та прийняти рішення про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року на п`ять років до 22 липня 2026 року;

- зобов`язати КП «Міські автомобільні дороги-1» відновити демонтовану рекламну конструкцію, яка розташовувалася за адресою: м. Нікополь, перехрестя вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, на підставі дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що така підстава відмови відповідача 1 у продовженні дії спеціального дозволу на розміщення реклами, як відсутність погодження та вимога АТ «Дніпропетровськгаз» від 25 листопада 2020 року № 4900222-Сл-14864-1120, є протиправною, оскільки термін дії вказаного дозволу неодноразово продовжувався і жодних зауважень до поданих документів або порушень, вчинених позивачем під час дії дозволу № 460 від 23 липня 2014 року, не було. Крім того, позивач наголошує, що вказана у спірному рішенні підстава для відмови у продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

3. Окрім цього, позивач вважає неправомірними дії відповідача 2 щодо здійснення примусового демонтажу рекламної конструкції на підставі рішення № 603 від 21 липня 2021 року, з огляду на що просив суд зобов`язати КП «Міські автомобільні дороги-1» відновити демонтовану конструкцію.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в дозволі № 460 від 23 липня 2014 року ТОВ «Сілл Аутдор» відсутнє погодження АТ «Дніпропетровськгаз» як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску, що знаходиться за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова, що є достатньою підставою для відмови в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор», оскільки пунктом 16 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), визначено обов`язкове погодження робочого органу, яке є утримувачем інженерних комунікацій, - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Сілл Аутдор» звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року й ухвалити нове рішення про задоволення позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», частин першої, другої та п`ятої статті 16 Закону України «Про рекламу» та пункту 16 Типових правил, у зв`язку із чим, за твердженням скаржника, дійшли необґрунтованого висновку про те, що відсутність у дозволі № 460 від 23 липня 2014 року ТОВ «Сілл Аутдор» погодження АТ «Дніпропетровськгаз» як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску є достатньою підставою для відмови в продовженні терміну дії спеціального дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

8. Скаржник вказує, що при вирішенні спору суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно не врахували правовий висновок Верховного Суду, що викладений у постанові від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20, про те, що погодження з відповідними органами здійснюється під час видачі дозволу вперше та у подальшому таке погодження дійсне протягом усього терміну дії дозволу.

9. Крім того, скаржник звертає увагу, що відповідно до Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Нікополі, затверджених рішенням виконкому Нікопольської МР від 9 серпня 2012 року № 625 (далі - Правила № 625), відповідач 1 не наділений правом відмовляти у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами з підстави непогодження цього дозволу з відповідними органами.

10. ТОВ «Сілл Аутдор» також звертає увагу на необхідність врахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 7 червня 2021 року у справі № 160/2922/19, про те, що дотримання процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами влади.

11. Від виконкому Нікопольської МР та КП «Міські автомобільні дороги-1» надійшли відзиви на касаційну скаргу ТОВ «Сілл Аутдор», в яких відповідачі зазначають, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими та просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

12 Відповідачі вказують на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність погодження дозволу з АТ «Дніпропетровськгаз» як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску на підставі пункту 16 Типових правил, а також вказують на нерелевантність обстави справи у постановах, в яких Верховний Суд виклав правові висновки, що, на думку скаржника, необґрунтовано не враховані судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи та прийняття у ній рішення.

13. 12 червня 2023 року від представника ТОВ «Сілл Аутдор» надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається, що питання щодо демонтажу рекламних конструкцій вирішується необ`єктивна та упереджено по відношенню до позивача, з огляду на що просив задовольнити касаційну скаргу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Касаційну скаргу подано 3 січня 2023 року.

15. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/20742/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Сілл Аутдор».

16. Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2023 року справу № 160/20742/21 призначено до розгляду у судовому засіданні на 13 червня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 23 липня 2014 року виконкомом Нікопольської МР прийнято рішення № 535 «Про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Алесан».

18. 23 липня 2014 року на підставі рішення № 535 та заяви ТОВ «Алесан» було видано дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 460 за адресою: м. Нікополь, перехрестя вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, зі строком дії п`ять років - до 22 липня 2019 року.

19. 16 травня 2018 року виконком Нікопольської МР прийнято рішення № 361 «Про переоформлення дозволів на розміщення зовнішньої реклами на ТОВ «Сілл Аутдор», згідно пункту першого якого було переоформлено дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року на ТОВ «Сілл Аутдор» у зв`язку з набуттям права власності згідно договору купівлі-продажу рекламних конструкцій № 1-140218 від 14 лютого 2018 року та акта прийому-передачі рекламних конструкцій від 16 лютого 2018 року.

20. 10 липня 2019 року виконкомом Нікопольської МР прийнято рішення № 548 «Про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор», згідно пункту першого якого продовжено ТОВ «Сілл Аутдор» дію дозволу на розміщення зовнішньої реклами (двосторонній рекламний щит розміром 6,0х3,0 м) на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, строком на один рік - до 22 липня 2020 року.

21. 8 липня 2020 року виконкомом Нікопольської МР прийнято рішення № 490 «Про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор», згідно пункту першого якого продовжено ТОВ «Сілл Аутдор» дію дозволу на розміщення зовнішньої реклами (двосторонній рекламний щит розміром 6,0х3,0 м) на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова, строком на один рік - до 21 липня 2021 року.

22. ТОВ «Сілл Аутдор» листом від 1 червня 2021 року № 1-0106 звернулося до виконкому Нікопольської МР із заявою про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року.

23. 22 липня 2021 року виконком Нікопольської МР листом № 2649/21 повідомив позивача, що ним прийнято рішення № 603 від 21 липня 2021 року «Про відмову у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор» та надав копію цього рішення.

24. Це рішення обґрунтоване відсутністю погодження та вимогою АТ «Дніпропетровськгаз» від 25 листопада 2020 року № 4900222-Сл-14864-1120. Крім того, у рішенні містилося посилання на наявність судової справи про застосування заходів реагування щодо цього об`єкту зовнішньої реклами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

26. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

27. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

28. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними, з огляду на наступне.

31. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

33. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», частин першої, другої та п`ятої статті 16 Закону України «Про рекламу», пункту 16 Типових правил та Правил № 625 з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 червня 2021 року у справі № 160/2922/19 та від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20.

34. На думку скаржника, внаслідок неправильного застосування вищезазначених норм законодавства, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про необхідність погодження дозволу на розміщення зовнішньої реклами з АТ «Дніпропетровськгаз» під час продовження терміну його дії. Скаржник вважає, що правильним є таке розуміння наведених норм, що відповідне погодження отримується під час первинної видачі дозволу і залишається чинним на весь період його дії, не потребуючи подальшого підтвердження.

35. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

36. Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

37. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

38. Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР): визначено сферу компетенції місцевого самоврядування.

Так, частини перша та друга статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

39. Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).

40. Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.

41. За частиною першою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

42. Частина перша статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

43. Статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження органів місцевого самоврядування в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, а саме визначено перелік належних до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад повноважень - власних (самоврядних) та делегованих. Так, до самоврядних повноважень цим Законом віднесені, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

44. Частинами першою та четвертою статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом; рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

45. Засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами за змістом частини першої статті 9 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» є елементами (частинами) об`єктів благоустрою, тобто об`єктами, видача дозволів на розміщення яких та контроль за станом яких на відповідній території належать до повноважень органів місцевого самоврядування.

46. Відповідно до статті 1 Закону України «Про рекламу» зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

47. Згідно з положеннями частини першої статті 16 цього ж Закону розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

48. Правові висновки щодо застосування положень статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» у системному зв`язку з положеннями статті 16 Закону України «Про рекламу» викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/4989/17, від 18 липня 2019 року у справі № 826/4757/18, від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18, від 12 грудня 2019 року у справі № 461/11678/15-а, від 15 січня 2020 року у справі № 826/14327/16, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а (2-а/405/85/16), від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20 та від 5 травня 2022 року у справі № 916/3445/19.

49. Пунктом 3 Типових правил передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

50. Відповідно до пункту 5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

51. Згідно з пунктом 6 Типових правил до повноважень робочого органу належить розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії, прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету, підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні, видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради.

52. Пунктом 16 Типових правил визначено, що видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з:

Мінкультури - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам`яток, історичних ареалів населених місць;

органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам`яток;

утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій;

Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією - у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.

53. Пунктом 24 Типових правил передбачено, що підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу є виданий у встановленому порядку дозвіл. Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві (пункт 23 Типових правил).

Дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (пункт 2 Типових правил).

54. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

55. Процедура продовження терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами у м. Нікополі урегульована також Правилами № 625, відповідно до пункту 5 яких відповідні функції по регулюванню діяльності з розміщення зовнішньої реклами, міською радою покладаються на утворені ним або вже існуючі відділ, управління чи інший виконавчий (робочий) орган, який розглядає заяву, готує і подає виконавчому комітету міськради пропозиції та проект відповідного рішення (пункт 17), а виконавчий комітет міськради приймає відповідне рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні (пункт 18).

56. З вищенаведеного вбачається, що до повноважень виконкому Нікопольської МР належить вирішення питань щодо надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами або відмови в наданні дозволу, продовження терміну дії дозволу або відмови в продовженні терміну дії дозволу, скасування дозволу, а також затвердження переліку рекламних конструкцій, які підлягають демонтажу; до відповідного уповноваженого міськрадою робочого органу належить вирішення питань стосовно попереднього розгляду заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами, про можливість підготовки пропозицій та відповідних проектів рішень на розгляд виконавчого органу ради щодо надання дозволу, відмови в наданні дозволу, щодо продовження терміну дії дозволу або відмови в продовженні терміну дії, щодо скасування дозволу та демонтажу рекламних засобів.

57. З огляду на таке, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що виконком Нікопольської МР приймає рішення про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами у м. Нікополі або про відмову у його наданні саме на підставі підготовлених робочим органом пропозицій та відповідного проекту рішення стосовно поданої розповсюджувачем зовнішньої реклами заяви про продовження терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, яка розглядається за процедурою, встановленою для первісного одержання дозволу, і перевіряється на предмет можливості продовження терміну дії дозволу за матеріалами, наданими розповсюджувачем зовнішньої реклами разом із заявою, з урахування достовірності відомостей, викладених в цій заяві.

58. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що 25 листопада 2020 року АТ «Дніпропетровськгаз» звернулось до міського голови м. Нікополь з листом № 4900222-Сл-14864-1120, в якому зазначалося про те, що за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова були виявлені порушення охоронної зони підземного розподільчого газопроводу середнього тиску, який обліковується на балансі АТ «Дніпропетровськгаз».

У листі також зазначалося, що здійснено розміщення без погодження з Нікопольським відділенням АТ «Дніпропетровськгаз», рекламної конструкції (білборду) на існуючому підземному розподільчому газопроводі середнього тиску 133 мм.

Наголошено на тому, що таке розміщення рекламної конструкції порушує норми Кодексу газорозподільної системи, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року № 2494 та зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 6 листопада 2015 року за № 1379/27824 (далі - Кодекс газорозподільної системи).

59. Судами також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 29 грудня 2020 року виконком Нікопольської МР звернувся з листом № 4206/20 до ТОВ «Сілл Аутдор», в якому зазначалося про розміщення рекламної конструкції на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова (дозвіл № 460) без погодження з Нікопольським відділенням АТ «Дніпропетровськгаз», у зв`язку з чим запропоновано демонтувати зазначену конструкцію.

60. Згідно з пунктом 1.12 Правил безпеки систем газопостачання, затверджених наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 15 травня 2015 року № 285, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 8 червня 2015 року (далі - Правила № 285), з метою забезпечення безпечних умов експлуатації та виключення можливості пошкодження газорозподільної системи вздовж її траси в межах охоронної зони шириною 2 м з обох боків від зовнішньої стінки газопроводу в плані не допускаються: обмеження доступу обслуговуючого персоналу у світлу пору доби, а при аварійній ситуації - цілодобово; складування матеріалів і устаткування; ведення земляних та будівельно-монтажних робіт; садіння дерев; улаштування стоянок автотранспорту, гаражів та інших споруд, у тому числі тимчасових.

61. Згідно з положеннями Державних будівельних норм України «Планування і забудова територій» ДБН.Б.2.2.-12:2018, додаток И.1, відстані від найближчих підземних інженерних мереж, нормативна відстань підземного газопроводу середнього тиску від фундаментів будинків і споруд складає - 4 метра.

62. З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спірна рекламна конструкція позивача, що знаходиться за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова, знаходиться в охоронній зоні підземного розподільчого газопроводу, який обліковується на балансі АТ «Дніпропетровськгаз».

63. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в дозволі № 460 від 23 липня 2014 року ТОВ «Сілл Аутдор» відсутнє погодження АТ «Дніпропетровськгаз» як балансоутримувача підземного розподільчого газопроводу середнього тиску, що знаходиться за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова.

64. Колегія суддів звертає увагу, що пунктом 20 Правил № 625 зазначено, що у наданні дозволу може бути відмовлено у разі, коли, зокрема: оформлення поданих документів не відповідає встановленим вимогам; у поданих документах виявлені завідомо неправильні відомості.

65. Аналогічні правила наведені у частині п`ятій статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо підстав для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

66. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відсутність погодження АТ «Дніпропетровськгаз» щодо розміщення рекламної конструкції позивача, що знаходиться за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова - в охоронній зоні газопроводу, балансоутримувачем якого є АТ «Дніпропетровськгаз», є правомірною підставою для відмови у продовженні терміну дії спеціального дозволу № 460 від 23 липня 2014 року, що узгоджується з вимогами частини п`ятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», пунктом 16 Типових правил та пунктом 20 Правил № 625. Також Суд підтримує висновок судів попередніх інстанцій про те, що відсутність такого погодження є достатньою підставою для відмови у продовженні терміну дії дозволу.

67. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що додатковим аргументом на підтвердження правомірності спірного рішення виконкому Нікопольської МР від 21 липня 2021 року № 603 «Про відмову в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор» є те, що розміщення рекламної конструкції на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова у м. Нікополі без погодження з Нікопольським відділенням АТ «Дніпропетровськгаз» порушуються вимоги пункту 1.12 Правил № 285, пункту 4 глави 1 розділу 1 Кодексу газорозподільної системи, що було виявлено та задокументовано представниками АТ «Дніпропетровськгаз» при проведенні обстеження підземних газопроводів, внаслідок якого підтверджено розміщення вказаної рекламної конструкції (білборд) без забезпечення охоронної зони газопроводу, що унеможливлює здійснення робіт по його приладовому обстеженню і здійснення робіт при виникненні аварійної ситуації шляхом локалізації та ліквідації витоків газу, і відповідно, може привести до непередбачуваних наслідків з постраждалими та руйнуванням споруд.

68. Колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20, про те, що погодження з відповідними органами здійснюється під час видачі дозволу вперше та у подальшому таке погодження дійсне протягом усього терміну дії дозволу, колегія суддів зазначає наступне, оскільки у справі № 380/8727/20 було встановлено інші обставини справи, а саме - наявність погодження розміщення зовнішньої реклами позивачем з органами ДАІ та подальше отримання нових погоджень на дозволах, у яких на зворотній стороні є напис про таке погодження.

69. Разом з тим, у справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що на погоджувальній частині дозволу № 460 замість погодження розташування рекламного засобу за погодженням з відповідним газорозподільним підприємством, яким на той час було Нікопольське управління експлуатації газового господарства, було зазначено «неверно нанесено расположение предполагаемого места установки рекламного щита» (мовою оригіналу), що ніяк не може прирівнюватися до «погодження розташування рекламного засобу» у розумінні пункту 5 частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», пункту 16 Типових правил та пункту 14 Правил № 625.

До того ж, позивачем не спростовується сам факт порушення вимог пункту 1.12 Правил № 285, пункту 4 глави 1 розділу 1 Кодексу газорозподільної системи при розміщенні рекламної конструкції на перехресті вул. Електрометалургів та вул. Некрасова у м. Нікополі без погодження з Нікопольським відділенням АТ «Дніпропетровськгаз», а саме - розміщення вказаної рекламної конструкції (білборд) без забезпечення охоронної зони газопроводу, що унеможливлює здійснення робіт по його приладовому обстеженню і здійснення робіт при виникненні аварійної ситуації шляхом локалізації та ліквідації витоків газу, і відповідно, може привести до непередбачуваних наслідків з постраждалими та руйнуванням споруд.

70. Суд також вважає за необхідне зазначити, що стаття 1 Протоколу № 1 гарантує право власності. У справі Marckx v. Belgium (заява№ 6833/74, пункти 63-64) Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вперше зазначив, що: «... Визнаючи, що кожен має право на мирне користування своєю власністю стаття 1, по суті, гарантує право власності. Це чітке враження було залишене словами «власність» і «використання власності» (французькою мовою: «biens», «propriйtй», «usage des biens»)....

71. Проте другий пункт статті 1 уповноважує Договірну Державу «вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів». Таким чином, цей пункт надає право Договірні Держави самим визначати «необхідності» такого закону ...Стосовно «загальних інтересів», то ця норма в деяких випадках може спонукати законодавчий орган до здійснення «контролю за користуванням майном» (...)

ЄСПЛ також сформулював висновок про те, що за певних обставин «законне очікування» отримання активу також може користуватися захистом статті 1 Протоколу № 1 (Pressos Compania Naviera S.A. and Others v. Belgium, пункт 31; Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic, заява №39794/98, пункт 73).

72. Для того, щоб «очікування» було «законним», воно повинне бути більш конкретним, ніж звичайна надія і бути заснованим на нормі права або правовому акті (Kopecky v. Slovakia, заява № 44912/98, пункти 49-50; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy, заява № 38433/09 пункт 173; Saghinadze and Others v. Georgia, заява № 18768/05, пункт 103; Ceni v. Italy, заява № 25376/06, пункт 39; Belane Nagy v. Hungary, заява № 53080/13, пункт 75).

73. Відтак, у справі, що розглядається, право позивача на безумовне продовження дії дозволів на розміщення рекламних засобів не може вважатися «законним очікуванням», оскільки національний закон чітко встановлює право органу місцевого самоврядування визначати (у тому числі змінювати) правила розміщення зовнішньої реклами, та приймати рішення про відмову у продовженні дії дозволу за наявності визначених законодавством підстав, у тому числі, якщо розміщення таких рекламних засобів не відповідає вимогам безпеки.

74. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 826/4757/18 та від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18.

75. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про правомірність рішення виконкому Нікопольської МР від 21 липня 2021 року № 603 «Про відмову в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор», оскільки відсутність у дозволі № 460 від 23 липня 2014 року ТОВ «Сілл Аутдор» погодження АТ «Дніпропетровськгаз» на розміщення рекламної конструкції за адресою: м. Нікополь на розі вулиць Електрометалургів/Некрасова на існуючому підземному розподільчому газопроводі середнього тиску є достатньою підставою для такої відмови.

76. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», частин першої, другої та п`ятої статті 16 Закону України «Про рекламу», пункту 16 Типових правил та Правил № 625 не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.

77. Не знайшли свого підтвердження доводи скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 7 червня 2021 року у справі № 160/2922/19, про те, що дотримання процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами влади.

78. Зокрема, у справі, що розглядається, судами не було виявлено, а позивачем не було доведено порушення відповідачами встановленої законодавством юридичної процедури вирішення питання щодо продовження строку дії спеціального дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 460 від 23 липня 2014 року або порушення процедури прийняття спірного рішення від 21 липня 2021 року № 603 «Про відмову в продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами ТОВ «Сілл Аутдор».

79. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

80. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

81. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

82. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

83. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

84. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

85. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

86. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

87. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

88. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

89. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

90. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто вмотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

91. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

92. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу, а понесені скаржником витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл Аутдор» залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко