Постанова

від 14.06.2023 по справі 640/15921/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2023 року

м. Київ

справа № 640/15921/20

адміністративне провадження № К/9901/28701/21, К/9901/29413/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Приходько Н.І.,

представника позивача - не з`явився;

представника відповідача - не з`явився;

представника Громадської організації «Микільська Слобідка» - Чиляєвої І.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 640/15921/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,

провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Громадської організації «Микільська Слобідка», Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року (головуючий суддя - Кобаль М.І., судді: Бужак Н.П., Костюк Л.О.)

в с т а н о в и в :

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Нова Слобідка» (далі - ТОВ «Нова Слобідка») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило суд:

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 10.01.2020 № 139/П, що винесений ТОВ "Нова Слобідка" щодо об`єкту "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9, у Дніпровському районі міста Києва";

- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини від 22.01.2020 № 01-20 про накладення фінансових санкцій на загальну суму 170 000,00 грн, що винесена ТОВ "НОВА СЛОБІДКА" щодо об`єкту "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9, у Дніпровському районі міста Києва";

- заборонити Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зупиняти будь-які роботи на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:178:0086 за адресою на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва та виносити приписи на підставі та у спосіб визначений пунктом 14 частини першої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року позов ТОВ «Нова Слобідка» задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини від 22.01.2020 № 01-20.

У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (04070, м. Київ, вул. Спаська, 12, ідентифікаційний код 42475311) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "НОВА СЛОБІДКА" (10102, м. Київ, вул. М. Грушевського, буд. 28/2, Н/П № 43, ідентифікаційний код 37318841) 2102,00 грн сплаченого судового збору.

3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем лише 18.12.2019 затверджено межі і режими використання зон охорони пам`ятки ландшафту, історії місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір та долини р. Дніпро», а містобудівна документація позивача не містила жодних обмежень у використанні земельної ділянки. З огляду на вказане, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність вини у діях позивача при здійсненні будівельних робіт на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:66:178:0086, відповідно і про протиправність оскаржуваної постанови. В частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування оскаржуваного припису судом першої інстанції встановлено, що обов`язок власника пам`ятки укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір та отримати дозвіл для виконання будівельних робіт на підставі погодженої науково-проектної документації має імперативний характер, тому вимога відповідача в оскаржуваному приписі є обґрунтованою. При цьому, судом першої інстанції звернуто увагу позивача, що обов`язок власника пам`ятки, яка перебуває під охороною закону, отримати дозвільні документи не є перешкоджанням у розпоряджанні приватною власністю, а має на меті виключно збереження культурної спадщини, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова Слобідка» -задоволено частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог.

Ухвалено в цій частині нову постанову, якою адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова Слобідка» до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано припис № 139/П Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.01.2020 року.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року залишено без змін.

5. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, зазначив, що право органу охорони культурної спадщини - Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони має бути реалізоване контролюючим органом лише у випадку законних та послідовних дій відповідача за результатами проведеного заходу контролю - планового або позапланового, визначеного Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідач виніс припис, яким позивачу фактично заборонено виконувати будь-які роботи, що є безпосереднім втручанням в господарську діяльність позивача та обумовлює понесення останнім фінансових витрат. Застосування відповідних заходів реагування, в даному випадку - прийняття оскаржуваного припису, може здійснюватися лише на підставі результатів перевірки, яка визначена законодавчими нормами, і яку відповідачем проведено не було. З огляду на зазначене, висновки суду першої інстанції щодо про те, що Департамент при прийнятті оскаржуваних рішень фактично не здійснював заходів державного контролю, оскільки не перебував на території будівництва, не здійснював перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживав охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду. Тому положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, є помилковими. Суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими висновки суду першої інстанції, що обов`язок власника укласти охоронний договір не порушує право ТОВ «Нова Слобідка» на користування і розпорядження приватною власністю. Разом з тим, судом першої інстанції помилково не надано оцінку, що вказані вимоги (про укладення договору) не є самостійними та містяться у приписі, який зобов`язує позивача виконати в обов`язковому порядку 3 вимоги, які в свою чергу чинять перешкоди ТОВ «Нова Слобідка» у користуванні і розпорядженні приватною власністю, порушують законні права та охоронювані інтереси скаржника.

Короткий зміст вимог касаційних скарг, відзивів (заперечень) та клопотань

6. 04 серпня 2021 року на адресу КАС ВС надійшла касаційна скарга Громадської організації «Микільська Слобідка» (далі - ГО «Микільська Слобідка», скаржник 1) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року, в якій ГО «Микільська Слобідка» просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року.

ГО «Микільська Слобідка» зазначає, що предметом спору у даній справі є визначення законності припису відповідача, яким позивача зобов`язано припинити виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській,7-9, у Дніпровському районі міста Києва». Спірний припис був винесений відповідачем за результатами розгляду звернення ГО «Микільська Слобідка» і на підставі якого було проведено огляд частини пам`ятки місцевого значення - земельної ділянки на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва.

Щодо свого інтересу, ГО «Микільська Слобідка» вказує, що він має правовий характер і перебуває у сфері правового регулювання, а саме: статей 54, 60 Конституції України, статті 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статей 2, 5 Закону України «Про основи містобудування», статті 2 Закону України «Про врегулювання містобудівної діяльності», статті 25 Закону України «Про архітектурну діяльність» та полягає у використанні позивачем згаданої території відповідно до вимог Генерального плану міста Києва.

Так, скаржник вважає, що рішення у справі впливає на його публічні права і інтереси у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини, оскільки реалізацію об`єкта «Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській,7-9, у Дніпровському районі міста Києва» заплановано на земельних ділянках, які входять до складу ландшафтної пам`ятки місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір і долини річки Дніпро».

Як підставу касаційного оскарження судового рішення у справі яка розглядається за правилами спрощеного позовного провадження, відповідач вказує пункт 1 частини четвертої та підпункти «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обґрунтовуючи наявність виключної підстави оскарження судового рішення, скаржник 1 зазначає, що реалізація позивачем права на забудову земельної ділянки без врахування вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» призводить до знищення на лівому березі річки Дніпро об`єкта культурної спадщини площею 1,4 га., що, у свою чергу, викликає суспільний резонанс і протистояння. Також Громадська організація «Микільська Слобідка» зазначила, що винятковість цієї справи полягає в тому, що оскаржуваний припис забезпечував справедливий баланс приватного та публічного інтересу у сфері містобудівної діяльності, враховуючи той факт, що позивач визнає і не заперечує ті обставини, що земельна ділянка входить до меж об`єкта культурної спадщини.

Крім того, як підставу оскарження постанови суду апеляційної інстанції, скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та при вирішенні справи не враховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду, а саме: від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15, щодо застосування органами охорони культурної спадщини у своїй діяльності Закону України «Про охорону культурної спадщини», як спеціального.

Ухвалою Верховного Суду від 26 жовтня 2021 року за даною касаційною скаргою відкрите касаційне провадження.

19 січня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Громадської організації «Микільська Слобідка», в якому, вказуючи на те, що скаржник 1 не брав участі у справі, просить закрити касаційне провадження у справі за його скаргою.

7. 30 червня 2021 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, скаржник 2) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року, в якій скаржник 2 просить скасувати зазначене рішення суду в частині визнання протиправним та скасування № 139/П Департаменту від 10.01.2020, а рішення першої інстанції залишити без змін.

Як виключну підставу касаційного оскарження судових рішень, яка розглядається за правилами спрощеного позовного провадження відповідач вказує пункт 1 частини четвертої та підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушені норми процесуального права і при вирішенні справи не ураховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду, а саме: від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 08 червня 2017 року у справі № 818/308/16, від 13 грудня 2018 року у справі № 826/4605/16, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15, від 24 червня 2021 року у справі № 826/7595/17, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, щодо застосування у своїй діяльності органами охорони культурної спадщини - Закону України «Про охорону культурної спадщини», як спеціального.

26 січня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому, вказуючи на те, що скаржник-2 оскаржує рішення, що не підлягає касаційному оскарженню, він просить закрити касаційне провадження у справі за його скаргою.

8. Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2023 року касаційні скарги Громадської організації «Микільська Слобідка», Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 12 квітня 2023 року.

9. В судове засідання, призначене на 12 квітня 2023 року, прибули представники всіх учасників справи. Представники Громадської організації «Микільська Слобідка» та Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підтримали вимоги касаційних скарг та просили їх задовольнити. Представниця позивача заперечувала проти задоволення касаційних скарг та просила суд закрити касаційні провадження з підстав раніше зазначених у відзивах.

10. В судове засідання, призначене на 14 годин 30 хвилин 17 травня 2023 року, представники позивача та відповідача не з`явились, надіслали клопотання про відкладення судового засідання.

В обґрунтування клопотання представниця ТОВ «Нова Слобідка» Горбань Р.М. зазначила, що вона не може прибути у судове засідання, оскільки є представником фізичної особи, яку викликали для проведення слідчих дій, а саме допиту в якості свідка до старшого слідчого управління Головного управління національної поліції у місті Києві на 14 годину 00 хвилин 17 травня 2023 року. На підтвердження наведеної обставини до клопотання додано повістку видану слідчим та ордер на представництво інтересів відповідної фізичної особи.

Представник відповідача Кульга О.Ю. в обґрунтування клопотання про відкладення розгляду справи зазначив, що він з 17 по 18 травня буде перебувати у відпустці. На підтвердження чого надано наказ директора Департаменту про надання відпустки від 16 травня 2023 року.

У судовому засіданні 17 травня 2023 року представники ГО «Микільська Слобідка» заперечували проти задоволення заявлених клопотань про відкладення розгляду справи та просили суд продовжити розгляд справи.

Колегія суддів КАС ВС, заслухавши думку представників скаржника, вирішила визнати неявку представника Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) неповажною, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень мав забезпечити участь у судовому засіданні іншого свого представника. Клопотання представниці ТОВ «Нова Слобідка», адвокатки Горбань Р.М. задоволено та оголошено перерву у судовому засіданні до 14 годин 30 хвилин 14 червня 2023 року.

11. 12 червня 2023 року до Верховного Суду надійшло клопотання Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про відкладення розгляду справи у зв`язку з перебуванням головного спеціаліста - юрисконсульта Кульги О.Ю. у відпустці з 12 по 16 червня 2023 року. На підтвердження зазначеного додано наказ директора Департаменту про надання відпустки Кульзі О.Ю. від 08 червня 2023 року № 32-В.

12. 14 червня 2021 року представниця ТОВ «Нова Слобідка» адвокатка Горбань Р.М. подала до суду клопотання про відкладення розгляду справи, обґрунтоване тим, що вона здійснює представництво фізичної особи, яку викликали для проведення слідчих дій, а саме допиту в якості свідка до Підрозділу детективів (на правах Управління) Територіального управління Бюро економічної безпеки у Київській області на 10 годину 00 хвилин 14 червня 2023 року. На підтвердження наведеної обставини до клопотання додано повістку підписану детективом та ордер від 13 червня 2023 року на представництво інтересів відповідної фізичної особи.

У судовому засіданні 14 червня 2023 року представник Громадської організації «Микільська Слобідка» заперечував проти задоволення заявлених клопотань про відкладення розгляду справи та просив суд продовжити розгляд справи за даної явки.

Колегія суддів КАС ВС, вирішила відмовити у задоволенні заявлених клопотань та продовжити розгляд справи, з наступних підстав.

Згідно із частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання цими правами не допускається.

Частиною другою статті 131 КАС України встановлено, що учасники справи, свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі, які не можуть з поважних причин прибути до суду, зобов`язані завчасно повідомити про це суд.

Відповідно до частини другої статті 205 КАС України суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з таких підстав: 1) неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про вручення йому повідомлення про дату, час і місце судового засідання; 2) перша неявка в судове засідання учасника справи, якого повідомлено про дату, час і місце судового засідання, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними; 3) виникнення технічних проблем, що унеможливлюють участь особи у судовому засіданні в режимі відеоконференції, крім випадків, коли відповідно до цього Кодексу судове засідання може відбутися без участі такої особи; 4) необхідність витребування нових доказів, у випадку, коли учасник справи обґрунтував неможливість заявлення відповідного клопотання в межах підготовчого провадження; 5) якщо суд визнає потрібним, щоб сторона, яка подала заяву про розгляд справи за її відсутності, дала особисті пояснення. Викликати позивача або відповідача для особистих пояснень можна і тоді, коли в справі беруть участь їхні представники.

Частина 3 вказаної статті передбачає, що якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі: 1) неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки; 2) повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки; 3) неявки представника в судове засідання, якщо в судове засідання з`явилася особа, яку він представляє, або інший її представник; 4) неявки в судове засідання учасника справи, якщо з`явився його представник, крім випадків, коли суд визнав явку учасника справи обов`язковою. У разі повторної неявки повідомленого належним чином відповідача в судове засідання, суд вирішує справу на підставі наявних у ній доказів.

За клопотанням сторони та з урахуванням обставин справи суд може відкласти її розгляд у випадку, визначеному пунктом 3 частини третьої цієї статті (частина 4 статті 205 КАС України).

Відтак, положеннями частин першої та другої статті 205 КАС України визначено, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Загальнообов`язкові процесуальні правила статті 205 КАС України є певною формою реалізації гарантій особи (кожного) на звернення до суду за захистом свого порушеного права чи обмеження свобод. У них презюмується, що кожен, хто звертається до суду за захистом свого права, відповідно до принципів верховенство права, рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, гласності і відкритості судового процесу, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, буде активним учасником судового провадження, зможе безпосередньо чи опосередковано через свого представника отримати судовий захист свого права.

Водночас, подання представницею позивача повторного клопотання про відкладення розгляду справи у суді касаційної інстанції у зв`язку із здійсненням представництва іншої особи, в розумінні наведених вище приписів процесуального закону та висновків, не може бути безумовною підставою для визнання таких причин неявки поважними та необхідності відкладення судового засідання на іншу дату.

Верховний Суд вважає, що наявних у справі матеріалів достатньо для розгляду справи та ухвалення законного і обґрунтованого рішення. Основною умовою відкладення розгляду справи є не відсутність у судовому засіданні представників сторін, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні.

Враховуючи, що представник позивача та відповідача були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, висловили свої позиції у судовому засіданні, причини, що перешкоджали б розгляду справи у суді касаційної інстанції, відсутні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. На підставі державного акта на право власності на земельну ділянку від 24.10.2007 серії КВ № 142071 та згідно договору купівлі-продажу земельної ділянки від 02.11.2010 ТОВ «Нова Слобідка» є власником земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:66:178:0086, площею 1,4892 га, що розташована на вулиці Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва (Т.1 а.с.18-21).

17.04.2012 Головним управлінням містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, що розташована на вулиці Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва (Т. 1 а.с.22-25).

26.08.2014 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано ТОВ «Нова Слобідка» дозвіл № ІУ 115142380364 на будівництво об`єкта: «Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва» (а.с.28).

Згідно експертного звіту ТОВ «Укрбудекспертиза» від 16.12.2016 № 3-120-16-ЕП/КО погоджено проектну документацію «Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва» (Т.1 а.с. 26-27).

Актом огляду від 09.01.2020, складеним головним спеціалістом Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Лучкіною Ю.В., зафіксовано, що на земельній ділянці по вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва розташований будівельний майданчик, огороджений парканом, на будівельному майданчику частково виконані земляні роботи, розчищено територію, шляхом зняття родючого шару ґрунту, також виконуються роботи по влаштуванню паль (працює буро набивна техніка).

10.01.2020 головним спеціалістом Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Лучкіною Ю.В. складено припис № 139/П (далі - Припис № 139/П), яким зобов`язано ТОВ «Нова Слобідка» (далі по тексту - оскаржуваний припис):

- з дня отримання припису припинити будь-які роботи за вказаною адресою;

- в п`ятиденний термін з дня отримання припису надати до Департаменту на розгляд у встановленому порядку науково-проектну та дозвільну документацію на виконання зазначених робіт на вказаній пам`ятці (її частині);

- у місячний термін з дня отримання припису укласти з Департаментом охоронний договір на відповідну частину пам`ятки.

17.01.2020 головним спеціалістом Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Лучкіною Ю.В. складено акт № 01-20 про вчинення правопорушення, яким встановлено ознаки порушення ТОВ «Нова Слобідка» частини 1 статті 22, частини 1 статті 23, частини 4 статті 32 та абзацу 1 частини 1 статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

На підставі акта огляду від 09.01.2020, припису від 10.01.2020 № 139/П та акта про вчинення правопорушення від 17.01.2020 № 01-20 Департаментом, на підставі абзацу 2 частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» прийнято постанову від 22.01.2020 № 01-20, якою вирішено за недодержання ТОВ «Нова Слобідка» вимог щодо захисту, збереження, утримання та використання пам`ятки накласти на останнього фінансові санкції у розмірі 170 000,00 грн. (далі по тексту - оскаржувана постанова).

Не погодившись з оскаржуваними приписом та постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав та законних інтересів.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

14. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III) об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

зони охорони пам`ятки (далі - зони охорони) - встановлювані навколо пам`ятки охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.

Відповідно до ст. 32 Закону № 1805-III, з метою захисту традиційного середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідників територій навколо них мають встановлюватись зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Згідно п. 14 частини першої статті 6 Закону № 1805-III, до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до частин першої, другої статті 30 Закону № 1805-III, органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд підкреслює, що касаційні провадження у даній справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України - застосування судом апеляційної інстанції норм права без урахування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду (від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15).

Тобто, ключове питання касаційних скарг - в рамках якої процедури було здійснено візуальний огляд земельної ділянки - об`єкта культурної спадщини, а також який саме нормативний акт регулює дану процедуру (Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" чи Закон України "Про охорону культурної спадщини").

16. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС) в рамках спірних правовідносин вважає за доцільне зазначити таке.

Згідно пункту 1 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 07.03.2018 N 381, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству культури України.

Пунктом 4 вказаного Положення визначено, що основними завданнями Департаменту є:

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини міста Києва;

контроль за виконанням законів України "Про охорону культурної спадщини", "Про охорону археологічної спадщини" та інших нормативно-правових актів щодо охорони культурної та археологічної спадщини;

участь у розробленні проектів планів та програм розвитку охорони культурної спадщини, організація фінансування заходів щодо охорони культурної та археологічної спадщини;

забезпечення виявлення, наукового вивчення, класифікації, захисту, збереження, належного утримання і відповідного використання об`єктів культурної спадщини;

сприяння збереженню культурної спадщини;

забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування та пошкодження;

забезпечення належного захисту та утримання об`єктів археологічної спадщини на території міста Києва, здійснення відповідно до закону нагляду за станом схоронності археологічних пам`яток.

Згідно з підпунктами 5.13, 5.14, 5.21, 5.22, 5.28 пункту 5 Положення Департамент відповідно до визначених галузевих завдань виконує такі повноваження:

визначає межі територій пам`яток місцевого значення та затверджує їх зони охорони;

встановлює режим використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони;

видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться без затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законодавством про охорону культурної та археологічної спадщини дозволів або з відхиленням від них;

призначає відповідні охоронні заходи щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;

складає протоколи про адміністративні правопорушення, акти про вчинення правопорушення та постанови про накладення (застосування) фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, а також готує матеріали про вчинення незаконних дій чи бездіяльність та подає їх до відповідних органів для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності у встановленому порядку.

17. Як встановлено судами, відповідачем здійснено охоронюваний захід (візуальний огляд), що підтверджується актом від 09.01.2020, де зафіксовано, що на земельній ділянці по вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва розташований будівельний майданчик, огороджений парканом, на будівельному майданчику частково виконані земляні роботи, розчищено територію, шляхом зняття родючого шпару ґрунту, також виконуються роботи по влаштуванню паль (працює буро набивна техніка).

За таких фактичних обставин, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний припис № 139/П винесений Департаментом не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що у розумінні статті 1 Закону № 1805-III визначається як система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини, що спростовує доводи позивача про порушення відповідачем під час перевірки приписів Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відтак, колегія суддів КАС ВС зауважує, що орган охорони культурної спадщини здійснює візуальне обстеження об`єкту культурної спадщини з метою його захисту та збереження, а не вживає заходи нагляду чи контролю за господарською діяльністю суб`єкта.

Таким чином, Закон України «Про охорону культурної спадщини» є (у спірних правовідносинах) спеціальним нормативно - правовим актом.

Тому положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в даному випадку) застосуванню не підлягають.

Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18 та від 28.11.2019 у справі №826/2440/18, від 16.03.2020 у справі № 826/6522/15, від 24.06.2021 у справі № 826/7595/17.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цих висновків.

Таким чином, твердження суду апеляційної інстанції про порушення відповідачем прав позивача щодо участі в проведенні перевірки, права на недопущення до перевірки, а також права отримати акт перевірки та висловити свої зауваження до нього, що зумовлені недотриманням відповідачем норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», є помилковими. А тому постанова суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису відповідача від 10.01.2020 № 139/П підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції у цій частині вимог - залишенню в силі.

18. Стосовно доводів позивача, викладених у відзиві на касаційну скаргу відповідача щодо того, що рішення у цій справі не підлягає касаційному оскарженню через його розгляд у порядку спрощеного позовного провадження, то колегія суддів касаційної інстанції звертає увагу на таке.

Відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Як вбачається з матеріалів справи та не оспорюється сторонами у справі, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року прийнято в порядку спрощеного позовного провадження.

Ухвалами від 25 та 30 серпня 2021 року Верховним Судом касаційні скарги скаржників у цій справі були залишені без руху, з-поміж іншого, і для надання обґрунтування підставності оскарження рішення, що розглянуте в порядку спрощеного позовного провадження.

Скаржниками були подані заяви на усунення вказаного недоліку, в яких вони наголошували, що справа становить суспільний інтерес, а, відтак, згідно підпункту в) пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України може бути оскаржена до суду касаційної інстанції.

Скаржники на підтвердження своїх доводів зазначили, що суспільний інтерес у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земляних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах об`єкта культурної спадщини, вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», збереження ландшафтної пам`ятки місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір та долини річки Дніпро», зони охоронюваного ландшафту на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:178:0086, що розташована на вулиці Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва.

Суспільний інтерес також підтверджується низками судових справ з подібними правовідносинами - №№ 826/17651/15, 826/11374/15, 826/331/16, 640/1349/20, 910/605/20.

Колегія суддів касаційної інстанції наголошуючи, що збереження об`єктів культурної спадщини є пріоритетним конституційним завданням держави, а також, враховуючи відкриття касаційних проваджень у справі № 640/15921/20, що свідчить про обґрунтованість доводів скаржників щодо дійсного суспільного інтересу справи, зазначає про помилковість доводів позивача, викладених у відзиві на касаційну скаргу щодо неможливості оскарження судових рішень у цій справі у касаційному порядку.

19. Клопотання позивача, викладене у відзиві на касаційну скаргу щодо необхідності закриття провадження у справі з підстав того, що касаційну скаргу подано особою, яка не була учасником у справі (ГО «Микільська Слобідка»), не підлягають задоволенню з огляду на таке.

Згідно частини шостої статті 328 КАС України, особа, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, має право подати касаційну скаргу на судове рішення лише після його перегляду в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою, крім випадку, коли судове рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи було ухвалено безпосередньо судом апеляційної інстанції. У разі відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

У цій справі рішення про скасування припису прийнято безпосередньо апеляційним судом, тому ГО «Микільська Слобідка» оскаржила його безпосередньо до Верховного Суду.

Щодо наявності інтересу по даній справі, ГО «Микільська Слобідка» вказує, що цей інтерес має правовий характер і перебуває у сфері правового регулювання, а саме: статей 54, 60 Конституції України, статті 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статей 2, 5 Закону України «Про основи містобудування», статті 2 Закону України «Про врегулювання містобудівної діяльності», статті 25 Закону України «Про архітектурну діяльність» та полягає у використанні позивачем згаданої території відповідно до вимог Генерального плану міста Києва.

Так, скаржник-1 вважає, що рішення у справі впливає на його публічні права і інтереси у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини, оскільки реалізація об`єкта «Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській,7-9, у Дніпровському районі міста Києва» запланована на земельних ділянках, які входять до складу ландшафтної пам`ятки місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір і долини річки Дніпро».

Відтак, колегія суддів КАС ВС вважає обґрунтованими доводи скаржника 1 про те, що його інтерес має правовий характер і перебуває у сфері правового регулювання, а саме - статей 54,60 Конституції України, статті 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статей 2,5 Закону України «Про основи містобудування», статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 25 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Також колегія суддів КАС ВС зазначає, що заявлене позивачем клопотання про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою відповідача, як помилково відкритого задоволенню не підлягає, оскільки питання відповідності касаційної скарги вимогам КАС України було перевірено судом під час відкриття касаційного провадження.

20. Колегія суддів касаційної інстанції звертає увагу, що сторонами не оспорюються висновки судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог щодо визнання протиправною та скасування постанови відповідача про накладення фінансових санкцій і про заборону Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зупиняти будь-які роботи на земельній ділянці, що, відтак, не становить предмет касаційного перегляду цієї справи.

Відтак, розглянувши доводи касаційних скарг, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального права, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції частково скасовано правильне по суті та законне рішення суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 344, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

У задоволенні клопотань Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" про закриття касаційних проваджень за касаційними скаргами Громадської організації «Микільська Слобідка» та Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року по справі № 640/15921/20 - відмовити.

Касаційні скарги Громадської організації «Микільська Слобідка» та Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року по справі № 640/15921/20 - скасувати.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року по справі № 640/15921/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Головуючий суддя Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.