Постанова

від 20.06.2023 по справі 260/2688/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2023 року

м. Київ

справа №260/2688/20

адміністративне провадження № К/990/27747/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л. В.,

суддів: Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу № 260/2688/20

за позовом Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради

до ОСОБА_1

треті особи: Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради, Державна інспекція архітектури та містобудування України

про знесення самочинного будівництва

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді: Качмара В. Я., суддів: Затолочного В. С., Кушнерика М. П.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2020 року керівник Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі виконавчого комітету Ужгородської міської ради звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до ОСОБА_1 , в якому просив:

- зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудований житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , що розташована на земельній ділянці за кадастровим номером 2110100000:43:001:0322.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що в ході огляду земельної ділянки в рамках розслідування кримінального провадження за № 42020071030000070 від 22 травня 2020 року встановлено, що на земельній ділянці за кадастровим номером 2110100000:43:001:0322 площею 0,0331 га, по АДРЕСА_1 , збудовано житловий будинок у три поверхи.

Разом з тим, позивач зазначає, що моніторингом реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок Ужгородської міської ради та реєстру дозвільних документів ДАБІ України, будь-яких даних щодо отримання погоджень та дозволів щодо забудови земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:43:001:0322 площею 0,0331 га не знайдено.

Також, позивач зазначає, що Управління державного архітектурно - будівельного контролю Ужгородської міської ради перевірку не проводило у зв`язку з введенням у дію постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів архітектурно-будівельного контролю», в якій пунктом З зупиняється дія постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування, яка на даний час ще не розпочала свою роботу.

За таких обставин, позивач вважаючи, що орган, уповноважений на здійснення захисту державних інтересів у зазначених правовідносинах, на даний час неналежно виконує свої повноваження щодо їх захисту, оскільки у нього на даний час відсутні повноваження щодо проведення відповідних перевірок, та з огляду на те, що невжиття заходів реагування можуть спричинити шкоду інтересам держави що, в свою чергу, перешкоджає розвитку інфраструктури та економіки міста, Ужгородська місцева прокуратура 06 серпня 2020 року звернулася в суд із цим позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 06 липня 2021 року залишив позов без розгляду на підставі п. 1 ч.1 ст. 240 КАС України, у зв`язку з відсутністю у прокурора підстав для представництва інтересів держави.

4. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 вересня 2021 року скасував ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду та направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 25 травня 2022 року у задоволенні позову відмовив.

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач зазначаючи про наявність факту самочинного будівництва не надав суду відповідного письмового доказу про наявність об`єкту будівництва, наявність об`єкту на відповідній земельній ділянці, наявність об`єкту будівництва на земельній ділянці, яка не відповідає нормам ДБН, про наявність порушення прав та яких саме прав третіх осіб внаслідок зазначеного будівництва.

Поряд з цим, суд зазначив, що посилання прокурора як на доказ на покази свідка в межах кримінального провадження судом в порядку КАС України не може братися до уваги, оскільки відповідно до вимог, які ставляться до доказів та доказування суд може брати до уваги тільки вирок суду, який набув законної сили, як підставу звільнення від доказування в порядку ч. 4 ст. 78 КАС України.

7. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 08 вересня 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року скасував та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив повністю.

8. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем здійснено будівництво житлового будинку без відповідного документа, що дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, що підтверджуються зібраними у цій справі доказами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. 13 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення і залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року.

10. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Також скаржник звертає увагу, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду про застосування норми права у подібних правовідносинах, які викладені у постановах від 10 грудня 2021 року у справі № 354/628/16-ц, від 17 січня 2022 року у справі № 442/4338/17 та від 21 вересня 2022 року у справі № 540/1808/19.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 жовтня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді: Тацій Л. В., суддів: Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г.

12. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2022 року касаційну ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення недоліків касаційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали, а саме - сплатити судовий збір.

13. У строк, встановлений судом, заявник касаційної скарги усунув її недоліки - надав документ на підтвердження сплати судового збору.

14. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року.

15. 14 грудня 2022 року від ОСОБА_1 на адресу Верховного Суду надійшло клопотання про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року.

16. Ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2022 року вказане клопотання ОСОБА_1 задоволено. Зупинено виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року у справі № 260/2688/20 до закінчення її перегляду у касаційному порядку.

17. 22 грудня 2022 року на адресу Верховного Суду від Ужгородської окружної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

18. Ухвалою Верховного Суду 20 червня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено справо до розгляду у попереднє судове засідання.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, згідно інформаційної довідки з державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно встановлено, що земельна ділянка перебуває у власності ОСОБА_1 , на підставі поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:43:001:0279.

20. В ході огляду земельної ділянки в рамках розслідування кримінального провадження за №42020071030000070 від 22 травня 2020 року встановлено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 , збудовано житловий будинок у три поверхи.

21. Моніторингом реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок Ужгородської міської ради та реєстру дозвільних документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України встановлено, що будь-яких даних щодо отримання погоджень та дозволів щодо забудови вищевказаної земельної ділянки не знайдено.

22. На лист повідомлення від 06 липня 2020 року № 07-34-99-4635ВИХ-20 міська рада повідомила місцеву прокуратуру, що ОСОБА_1 звернувся із заявою та відповідним пакетом документів для отримання адміністративної послуги (будівельного паспорта) забудови земельної ділянки по АДРЕСА_3 . Оскільки на даній земельній ділянці вже споруджений житловий будинок, який побудований без жодної належним чином оформленої документації, то він вважається самовільно збудованим. На підставі цього, міська рада надала згоду місцевій прокуратурі на представництво інтересів держави в особі Виконавчого комітету для звернення до ОСОБА_1 про знесення самочинного будівництва.

23. Згідно заяви відповідача від 20 листопада 2020 року земельна ділянка з кадастровим номером 2110100000:43:001:0322 та земельна ділянка площею 0,0169 з кадастровим номером 2110100000:43:001:0342 об`єднана в одну земельну ділянку з подальшим формуванням земельної ділянки площею 0,0500 га з кадастровим номером 2110100000:43:001:0343, що підтверджується витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно від 24 листопада 2020 року № 233813985.

24. За таких обставин, оскільки орган, уповноважений на здійснення захисту державних інтересів у зазначених правовідносинах, на даний час неналежно виконує свої повноваження щодо їх захисту, оскільки у нього на даний час відсутні повноваження щодо проведення відповідних перевірок, та з огляду на те, що невжиття заходів реагування можуть спричинити шкоду інтересам держави що, в свою чергу, перешкоджає розвитку інфраструктури та економіки міста, Ужгородська місцева прокуратура звернулася в суд із цим позовом

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

26. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

27. Статтею 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.

28. Статтею 1 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

29. Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

30. Частинами першою та другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

31. Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом (частина сьома статті 34 Закону № 3038-VI).

32. Поряд з цим, за приписами ч. 1, 4, 7 ст. 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

33. Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.

35. За змістом частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.

У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.

36. У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно із якою у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.

В інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.

37. Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України).

В цьому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.

38. Така правова позиція викладена у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року у справі № 822/2149/18, на яку послався суд апеляційної інстанції.

39. Як убачається з матеріалів справи, з позовом про знесення самочинно збудованого житлового будинку звернувся керівник Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі виконавчого комітету Ужгородської міської ради.

Поряд з цим, судами встановлено, що ОСОБА_1 маючи право власності на земельну ділянку площею 0,0500 га з кадастровим номером 2110100000:43:001:0343, без жодних дозвільних документів збудував житловий будинок.

40. Отже, судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем здійснено будівництво житлового будинку без відповідного документа, що дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту.

Колегія суддів звертає увагу, що сам відповідач факту самочинного збудованого житлового будинку не заперечує.

41. За таких обставин, у спірних правовідносинах має місце той вид самочинного будівництва, для якого Цивільний кодекс України не встановлює правила, що знесенню передує рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Тобто, частина сьома статті 376 Цивільного кодексу України на спірні правовідносини не розповсюджується.

42. Натомість, для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснив будівництво без документів, що дають право на це, і без належно затвердженого проекту.

43. У зв`язку з чим, посилання ОСОБА_1 на зазначені ним у касаційній скарзі позиції Верховного Суду щодо застосування частини сьомої статті 376 Цивільного Кодексу України, не є релевантними до обставин цієї справи.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновку суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи та незгоди з судовим рішенням.

44. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у цій справі щодо задоволення позовних вимог.

45. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією викладеною у постанові Верховного Суду від 24 червня 2022 року у справі № 553/202/19.

46. Щодо питання наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави у цій справі, слід зазначити таке.

Порядок та підстави представництва прокуратурою інтересів держави в суді врегульовані статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

47. Частиною 3 цієї статті визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

48. Абзацами 1-3 частини 4 статті 24 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

49. У свою чергу, частинами 3-5 статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

50. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

51. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

52. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

53. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

54. Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

55. Варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль та заміняє відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

56. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

57. Наведені висновки узгоджуються з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, яку неодноразово підтримував Верховний Суд у своїх постановах, наприклад, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 28 жовтня 2020 року у справі №1940/1300/18.

58. Як убачається з матеріалів справи, Ужгородська місцева прокуратура звертаючись до суду в інтересах держави зазначає про те, що Управління державного архітектурно - будівельного контролю Ужгородської міської ради перевірку не проводило у зв`язку з введенням у дію постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів архітектурно-будівельного контролю», в якій пунктом З зупиняється дія постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування, яка на даний час ще не розпочала свою роботу.

За таких обставин, позивач вважаючи, що орган, уповноважений на здійснення захисту державних інтересів у зазначених правовідносинах, на даний час неналежно виконує свої повноваження щодо їх захисту, оскільки у нього на даний час відсутні повноваження щодо проведення відповідних перевірок, та з огляду на те, що невжиття заходів реагування можуть спричинити шкоду інтересам держави що, в свою чергу, перешкоджає розвитку інфраструктури та економіки міста, Ужгородська місцева прокуратура 06 серпня 2020 року звернулася в суд із цим позовом.

59. Таким чином, прокурор вважав, що мають місце визначені статтею 23 Закону №1697-VII підстави для здійснення ним представництва інтересів держави в суді.

60. Частинами 1-2 статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

61. Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова №219, в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з цим позовом) вирішено:

- утворити ДІМ як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1);

- затвердити Положення про ДІМ, що додається (пункт 2);

- зупинити дію постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» (Офіційний вісник України, 2011 р., № 40, ст. 1647) до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування.

62. Також, цією Постановою № 219 внесені зміни до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, пунктом 1 якого, з урахуванням внесених Постановою № 219 змін, передбачено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

63. У свою чергу, згідно з пунктом 1 Положення про ДІМ, затвердженого Постановою № 219 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з цим позовом, надалі - Положення), остання є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів).

64. Абзацом 4 пункту 3 Положення передбачено, що основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме, здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.

65. Підпунктом 4 пункту 4 Положення встановлено, що ДІМ відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, скасовує чи зупиняє дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з одночасним складенням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті ДІМ.

66. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що починаючи з 13 березня 2020 року та станом на час звернення прокурора до суду з цим адміністративним позовом повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду були віднесені до компетенції ДІМ.

67. При цьому, слід звернути увагу, що ДІМ була зареєстрована в якості юридичної особи, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців і громадських формувань внесений запис від 08 травня 2020 року № 10701080000087445.

68. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів звертає увагу, що станом на час звернення прокурора до суду з даним адміністративним позовом був наявний орган (ДІМ), до компетенції якого були віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави в межах спірних правовідносин.

69. У той же час, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне наголосити на тому, що постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та ліквідовано ДІМ (пункт 3).

70. З прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

71. Поряд з цим, будь-які рішення щодо можливості здійснення відповідних функцій ДІМ Кабінетом Міністрів України не приймались, з чого можливо зробити висновок, що цей орган, до компетенції якого станом на момент звернення прокурора до суду з даним позовом відносилось здійснення архітектурно-будівельного нагляду, так і не розпочав свою роботу.

78. Таким чином, на час подання Ужгородською місцевою прокуратурою адміністративного позову був наявний орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, яким був ДІМ, проте, вказаний орган, фактично, не здійснював своїх повноважень.

79. Такий висновок узгоджується з правовою позицією викладеною у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 620/3825/20.

80. За таких обставин, колегія суддів вважає, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та наявні підстави для такого захисту.

81. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

82. За правилами частини третьої статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).

83. З огляду на результат касаційного розгляду наявні підстави для поновлення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 355, 356, 359, 375 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року у справі № 260/2688/20 - залишити без змін.

Поновити виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року у справі № 260/2688/20.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

......................

......................

......................

Л. В. Тацій

С. Г. Стеценко

Т. Г. Стрелець,

Судді Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 355 КАС України постанова оформлена суддею Стеценком С.Г.