Ухвала

від 26.06.2023 по справі 520/15363/23

ХАРКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

УХВАЛА

про повернення позовної заяви

26 червня 2023 р. справа № 520/15363/23Cуддя Харківського окружного адміністративного суду Біленський О.О., розглянувши матеріали адміністративного позову Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області (вул. Жовтнева, буд. 13-а, м. Балаклія, Ізюмський район, Харківська область, 64207) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Харківській області (вул. Бакуліна, буд. 6, м. Харків, 61166, код ЄДРПОУ 37999518) до Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області (вул. Жовтнева, буд. 18, м. Балаклія, Ізюмський район, Харківська область, 64207, код ЄДРПОУ 04058628) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Харківській області до Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж загальногеологічного заказника місцевого значення «Протопопівський» та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язати Балаклійську міську раду Ізюмського району Харківської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж загальногеологічного заказника місцевого значення «Протопопівський» загальною площею 14,6 га, який знаходиться біля с. Протопопівка в межах Протопопівського старостинського округу Балаклійської територіальної громади, та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Відповідно до ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Статтею 5 КАС України передбачено право на звернення до адміністративного суду. Позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та повинна відповідати загальним вимогам, що встановлені статтями 160, 161 КАС України.

Норми статей 160, 161 КАС України не містять виключень і поширюються на всі випадки звернення до суду з позовною заявою, у зв`язку з чим недотримання положень даних норм свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам Закону.

Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із частинами 3, 4, 5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Разом з тим, варто зазначити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон від 14.10.2014 №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин 3, 4 ст. 53 КАС України у взаємозв`язку з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 №1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

З огляду на наведені норми, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 по справі №826/13768/16, від 26.05.2020 по справі №912/2385/18.

Крім того, суд враховує, що у постанові від 29.11.2022 по справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Разом з тим, відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно частин 1, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19.08.2021 у справі №260/1831/20.

Наявність обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Зазначений висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 14.09.2021 у справі №807/965/17.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначені Законом України "Про природно-заповідний фонд України".

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

Згідно приписів ч. 4 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до ч. 3 ст. 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Згідно з положеннями ст. 62 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами.

Відповідно до ст. 16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території АР Крим - орган виконавчої влади АР Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Позивач зазначає, що вказаний позов поданий в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Харківській області, оскільки в ході реалізації повноважень, наданих органам прокуратури Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" встановлено факт недотримання вимог природоохоронного законодавства, що проявляється у не винесенні меж загальногеологічного заказника місцевого значення "Протопопівський" та не закріпленні його меж в натурі (на місцевості). Також зазначає, що Державною екологічною інспекцією в Харківській області не вжито заходів щодо судового захисту інтересів держави.

В матеріалах справи міститься лист Державної екологічної інспекції в Харківській області від 29.05.2023 №З/П-09-08 щодо надання інформації керівнику Ізюмської окружної прокуратури у Харківській області, яким останнього повідомлено, що станом на 16.05.2023 до інспекції не надходили відомості про припинення діяльності та зміни користувача, на якого покладені охоронні зобов`язання з додержання режиму об`єкту природно-заповідного фонду, загально-геологічного заказника місцевого значення "Протопопівський". Заходи державного нагляду щодо "Протопопівського" з 2018 року не здійснювались.

Суд зазначає, що вказана відповідь не є достатнім підтвердженням наявності підстав для представництва прокурором Державної екологічної інспекції в Харківській області щодо порушення інтересів держави з приводу порушеного у даній справі питання.

Враховуючи наявність спеціально уповноважених органів державної влади, до компетенції яких віднесено повноваження контролю за дотриманням законодавства у сфері довкілля та природокористування, та відсутність у прокуратури повноважень по контролю за дотриманням законодавства в цій сфері - прокурор зобов`язаний надати докази нездійснення (неналежного здійснення) своїх повноважень спеціально уповноваженими органами, зокрема Державною екологічною інспекцією в Харківській області.

В даному випадку прокурор не вказав причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

За правовою позицією, наведеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Суд зауважує, що з листа Державної екологічної інспекції в Харківській області від 29.05.2023 №З/П-09-08 вбачається, що Інспекції не було відомо про порушення інтересів держави.

Також, позивачем не зазначено причин, які перешкоджають уповноваженому органу самостійно захистити інтереси, які збігаються з інтересами держави, тобто прокурор, звертаючись до суду з даним позовом, не обґрунтував та довів бездіяльність компетентного органу.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Оскільки прокурором не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, з матеріалів справи вбачається, що прокурором не встановлено неспроможність захистити свої права уповноваженим органом самостійно, суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення адміністративного позову прокурору.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст. 5, 169, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області (вул. Жовтнева, буд. 13-а, м. Балаклія, Ізюмський район, Харківська область, 64207) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Харківській області (вул. Бакуліна, буд. 6, м. Харків, 61166, код ЄДРПОУ 37999518) до Балаклійської міської ради Ізюмського району Харківської області (вул. Жовтнева, буд. 18, м. Балаклія, Ізюмський район, Харківська область, 64207, код ЄДРПОУ 04058628) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачу.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку окремо від рішення суду повністю або частково у випадках, визначених статтею 294 цього Кодексу. Оскарження ухвали суду, яка не передбачена статтею 294 цього Кодексу, окремо від рішення суду не допускається.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення, з урахуванням приписів п. 3 Прикінцевих положень КАС України. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Біленський О.О.