Постанова

від 28.06.2023 по справі 1.380.2019.006917

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 червня 2023 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.006917

адміністративне провадження № К/9901/13834/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 (головуючий суддя Москаль Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020 (головуючий суддя Онишкевич Т.В., судді Обрізко І.М., Хобор Р.Б.)

у справі №1.380.2019.006917

за позовом ОСОБА_1

до Винниківської міської ради м. Львова

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_2 19.12.2019 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Винниківської міської ради м. Львова (далі - Винниківська міська рада), в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Винниківської міської ради щодо незатвердження проекту землеустрою земельної ділянки площею 0,0304 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 4610160300:01:003:0179);

1.2. зобов`язати Винниківську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою та затвердити проект землеустрою земельної ділянки площею 0,0304 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 4610160300:01:003:0179).

2. Позивач наполягав на тому, що Винниківська міська рада не вчинила жодних дій по затвердженню проекту землеустрою вказаної земельної ділянки, а тому вважав, що відповідач допустив протиправну бездіяльність у вирішенні його заяви. Для належного захисту своїх прав ОСОБА_1 просив суд зобов`язати відповідача розглянути його заяву та затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020, позов задоволено частково.

3.1. Визнано протиправною бездіяльність Винниківської міської ради щодо прийняття рішення за заявами ОСОБА_1 ВХ№2294/04-18/35 від 28.11.2018 та ВХ№1141/04-18/35 від 28.05.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0304 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 4610160300:01:003:0179) для ведення особистого селянського господарства.

3.2. Зобов`язано Винниківську міську раду (79495, Львівська область, місто Львів-Винники, вул. Галицька, буд. 20; ідентифікаційний код 26256292) розглянути по суті заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) ВХ№2294/04-18/35 від 28.11.2018 та ВХ№1141/04-18/35 від 28.05.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0304 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 4610160300:01:003:0179) для ведення особистого селянського господарства та прийняти рішення в порядку статті 118 Земельного кодексу України (про затвердження/відмову в затвердженні проекту землеустрою).

3.3. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

3.4. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Винниківської міської ради (79495, Львівська область, місто Львів-Винники, вул. Галицька, буд. 20; ідентифікаційний код 26256292) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати у вигляді судового збору в розмірі 768 (сімсот шістдесят вісім) гривень 40 коп.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Рада, отримавши звернення ОСОБА_1 від 28.11.2018 та 28.05.2019, у встановлений законом строк не прийняла жодного із передбачених статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) рішень, а тому допустила протиправну бездіяльність. У зв`язку з цим вирішено зобов`язати відповідача виконати вимоги закону і розглянути звернення позивача із прийняттям відповідного рішення. Водночас суд вважав передчасним прийняття рішення про зобов`язання/спонукання Ради прийняти конкретне рішення про затвердження поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки орган місцевого самоврядування за визначених законом умов може прийняти рішення як про затвердження проекту землеустрою, так і про відмову в його затвердженні. Оскільки відповідач ще не прийняв жодного рішення щодо заяви позивача, то суд не вбачав підстав приймати таке рішення замість нього.

5. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

5.1. ОСОБА_1 є мешканцем м. Винники.

5.2. 18.05.2017 Рада прийняла рішення № 915, відповідно до якого надала ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0304 га у власність для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 .

5.3. На замовлення позивача фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 було виготовлено проект вказаного землеустрою земельної ділянки.

5.4. Висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 05.11.2018 № 11915, виготовленого експертом державної експертизи ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області, цей проект землеустрою визнано таким, що відповідає земельному законодавству.

5.5. Згідно із витягом із Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-4608166302018 від 26.11.2018 земельну ділянку, що пропонується до відведення, зареєстровано у Державному земельному кадастрі із присвоєнням кадастрового номера 4610160300:01:003:0179.

5.6. 28.11.2018 ОСОБА_1 подав Раді на затвердження вказаний проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (вх. № 2294/04-18/35).

5.7. Листом від 17.04.2019 № 35/04-20/2489 за підписом заступника міського голови м. Винники позивача було повідомлено, що його звернення від 28.11.2018 про затвердження проекту землеустрою було включене до порядку денного сесії Ради 04.04.2019, однак рішення не прийнято у зв`язку із недостатньою кількістю голосів.

5.8. 28.05.2019 позивач повторно подав на ім`я міського голови м. Винники заяву (вх. №1141/04-18/35) про затвердження проекту землеустрою означеної земельної ділянки.

5.9. 28.10.2019 ОСОБА_1 подав на ім`я міського голови м. Винники заяву з проханням повідомити коли буде розглянуто його первісна заява про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 .

5.10. Рада відповіді на цей запит не надала, жодного рішення щодо розгляду питання про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки ОСОБА_1 не прийняла.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020, в якій просив їх скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою та ухвалити нове рішення про задоволенні позовних вимог у цій частині.

6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Скаржник стверджує, що у відповідача в даному випадку був лише один правомірний та обґрунтований варіант поведінки - затвердити проект землеустрою щодо передачі ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, що не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача. При цьому, позивач вважає необґрунтованим відхилення судом апеляційної інстанції прохання врахувати практику Верховного Суду, викладену у постановах від 06.03.2019 у справах №1640/2594/18 та №1640/2592/18, оскільки, на його переконання, обставини у цих справах аналогічні з обставинами справи №1.380.2019.006917.

7. Відзиву на касаційну скаргу від відповідача не надходило.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. У межах доводів цієї касаційної скарги позивач ставить питання про належний спосіб захисту порушеного права - зобов`язання уповноваженого органу затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Позивач погодився із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині визнання бездіяльності відповідача протиправною у зв`язку з неприйняттям жодного із передбачених статтею 118 ЗК України рішень, однак вважає зобов`язання Винниківської міської ради розглянути по суті заяви та прийняти одне з рішень в порядку статті 118 ЗК України неналежним способом захисту порушеного права.

10. Відтак, в силу вимог статті 341 КАС України Суд розглядає касаційну скаргу в межах доводів, що стосуються способу захисту порушеного права.

11. Частиною 9 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

12. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина 10 статті 118 ЗК України).

13. При цьому, згідно із приписами частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

14. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин (пункт 34 статті 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

15. Таким чином, у межах розгляду цієї справи вирішення питання щодо затвердження проекту землеустрою належить Винниківській міській раді, за результатом розгляду якого остання своїм рішенням може затвердити проект землеустрою, відмовити у його затвердженні або залишити клопотання без розгляду.

16. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечувалось учасниками справи, за результатами розгляду заяв ОСОБА_1 від 28.11.2018 та від 28.05.2019 відповідачем рішення на сесії Винниківської міської ради з приводу затвердження проекту землеустрою не приймалось.

17. Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем не було прийнято жодного з передбачених частинами 9 та 10 статті 118 ЗК України, чим допущено протиправну бездіяльність.

18. Відповідно до пунктів 4 та 10 частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії або визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

19. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що за висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).

20. Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

21. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

22. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

23. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання (заяви) заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

24. Застосування судом способу захисту у цій адміністративній справі, про який просить позивач, шляхом зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою вимагає з`ясування того, чи виконано позивачем визначені законом умови, необхідні для його затвердження.

25. Випадки, коли відповідачем не приймалось жодного з передбачених законом рішень, неодноразово були предметом розгляду Верховного Суду. Так, у постановах Верховного Суду від 22.10.2020 у справі №823/105/18, від 18.02.2021 у справі №400/3273/18, від 31.03.2021 у справі №823/104/18, від 17.02.2022 у справі №560/1651/20, від 11.05.2022 у справі №306/983/17 суд касаційної інстанції доходив висновку про можливість у тій чи іншій формі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти відповідне мотивоване рішення за результатом розгляду клопотань (заяв). Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цих правових висновків.

26. При цьому, колегія суддів вважає обґрунтованим відхилення судом апеляційної інстанції прохання позивача врахувати практику Верховного Суду, викладену у постановах від 06.03.2019 у справах №1640/2594/18 та №1640/2592/18, оскільки у вказаних справах фактичні обставини є відмінними від обставин справи №1.380.209.006917, а саме, територіальний орган Держгеокадастру неодноразово безпідставно повідомляв своїми листами про наявність недоліків у поданих заявах про затвердження проекту землеустрою, які були досліджені та їх підстави оцінені судами.

27. Отже, за такого правового регулювання та обставин справи, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій рішень і погоджується з їх висновками у цій справі, що належним способом захисту порушеного права у випадку неприйняття відповідачем жодного із передбачених законодавством рішення є зобов`язання Винниківської міської ради розглянути по суті заяви позивача та прийняти одне з можливих рішень, за наслідками їх розгляду.

28. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді В.М. Кравчук

С.М. Чиркін