Постанова

від 03.07.2023 по справі 808/1929/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 липня 2023 року

м. Київ

справа № 808/1929/18

адміністративне провадження № К/9901/4417/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16.08.2018 (суддя - Садовий І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 (судді - Панченко О.М., Іванов С.М., Чередніченко В.Є.)

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельник-2007" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У травні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельник-2007" звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправними та скасувати припис від 14.03.2018 №1/5124-З та припис від 14.03.2018 №2/5125-З.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Будівельник-2007" є власником спеціальних дозволів на користування надрами №5124 та №5125 від 28.01.2010. Як додаток до дозволів, укладено також угоди про умови користування надрами.

Наказом Державної служби геології та надр України від 22.02.2018 №69 затверджено план проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2018 року (а.с.10, 40).

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік, затвердженого наказом Держгеонадр від 28.11.2017 №523 та наказу Держгеонадр від 22.02.2018 №69 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2018 року", у строк з 12 по 23 березня 2018 року посадовими особами Державної служби геології та надр України визначено проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельник - 2007" (код ЄДРПОУ 35105863), якому надані спеціальні дозволи на користування надрами №5124 від 28.01.2010, №5125 від 28.01.2010 (а.с. 87)

Повідомлення про проведення планової перевірки надіслано відповідачем 22.02.2018 та отримано позивачем 15.03.2018, про що свідчить поштове повідомлення про вручення рекомендованого відправлення (а.с. 87 (зворот)).

Направлення від 05.03.2018 №1/5124-3 (а.с.11, 41), від 05.03.2018 №1/5125-3 (а.с. 18, 48) про проведення перевірки у період з 12 по 23 березня 2018 року, позивачу вручено перед початком перевірки - 12.03.2018, що не заперечується і відповідачем.

Зважаючи на недопуск позивачем перевіряючих до перевірки, Держгеонадрами України складено Акти перевірки про недопущення до перевірки №1/5124-3 від 12.03.2018 (а.с.14-16, 44-46) та №2/5125-3 від 12.03.2018 (а.с. 21-23,51-53).

Позивачем були надані письмові пояснення від 12.03.2018 за №01/03 до Акту перевірки №1/5124-3 від 12.03.2018 про недопущення до перевірки (а.с.17, 47) та письмові пояснення від 12.03.2018 за №02/03 до акту перевірки №2/5125-3 від 12.03.2018 (а.с.24, 54), у яких зазначено, що позивачем було відмовлено у проведенні перевірки на підставі:

- ненадання контролюючим органом законних підстав для проведення перевірки, відповідно до ст. 2 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено до 31 грудня 2018 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

- посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

- ТОВ "Будівельник-2007" не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";

- на власному офіційному веб-сайті контролюючого органу не було знайдено затверджену та оприлюднену уніфіковану форму акту, в якому передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

У зв`язку із відмовою ТОВ "Будівельник-2007" у проведені перевірки, Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено Приписи №1/5124-3 від 14.03.2018 (а.с.12-13, 42-43) та №2/5125-3 від 14.03.2018 (а.с. 19-20, 49-50), в яких зобов`язано у строк до 16.04.2018 надати копії документів до Відділу щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.

Вважаючи вищезазначені приписи протиправними, позивач звернувся до суду.

В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що оскаржувані приписи складені за відсутності законних підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Зокрема, зазначав, що підставою для складання припису стала відмова підприємства у проведенні перевірки, яка розглядається контролюючим органом як порушення. Однак, недопуск до проведення перевірки було здійснено через допущені порушення органу державного нагляду та у відповідності до положень ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки, в порушення ч. 4 ст. 5 вказаного закону, направлення від 05.03.2018 про проведення перевірки у період з 12 по 23 березня 2018 року, позивач отримав від перевіряючих в день перевірки - 12.03.2018. Крім того, позивач зазначив, що він є суб`єктом мікропідприємництва, не дивлячись на це строк для проведення перевірки в направленнях визначено більше 5 робочих днів, а саме: з 12 по 23 березня 2018. Таким чином, ТОВ "Будівельник-2007" діяв виключно в рамках чинного законодавства України та не вчиняв будь-яких порушень, а у відповідача відсутні законні підстави для складання оскаржуваних приписів.

ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16.08.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019, позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано приписи Державної служби геології та надр України від 14.03.2018 №1/5124-З та від 14.03.2018 №1/5124-З.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не був повідомлений про призначення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування у спосіб, визначений приписами чинного законодавства; відповідач не дотримався вимог щодо встановлення строку для проведення перевірки, а тому позивач правомірно не допустив відповідача до проведення перевірки через допущені порушення органу державного нагляду у відповідності до положень ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а, відтак приписи Південним міжрегіональним відділом Державної служби геології та надр України винесено безпідставно.

При цьому суд визнав безпідставними посилання позивача на відсутність у відповідача законних підстав на проведення перевірки під час дії мораторію, оскільки Кабінет Міністрів України постановою від 18.12.2017 №1104 затвердив перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", до якого включено Держгеонадра.

Крім того, суд першої інстанції встановив, що уніфіковані форми актів перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.03.2013 № 133 та оприлюднені на офіційному веб-сайті Державної служби геології та надр України (http://www.geo.gov.ua/storinka/formy-dokumentiv-u-sferi-zdivsnennva-derzhavnogo-geologichnogo-kontrolvu) і внесені до пілотного модулю Інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю).

Перегляд рішення суду першої інстанції здійснено апеляційний судом без надання оцінки доводам апеляційної скарги в частині визнання безпідставними покликань позивача на відсутність у відповідача законних підстав для проведення перевірки, оскільки у цій частині висновки суду першої інстанції позивачем не оскаржувались.

За наслідками апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції про порушення відповідачем пункту 4 статті 5 Законом №877-V, згідно з яким органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу, оскільки позивач не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) на момент проведення перевірки, а отримав таке вже після складення актів від 12.03.2018 про недопущення до перевірки та приписів від 14.03.2018.

Також апеляційний суд визнав безпідставним покликання відповідача на те, що він не має інформації чи є позивач суб`єктом мікропідприємництва, оскільки докази заначеного було надано позивачем до суду першої інстанції. В свою чергу, відповідач мав можливість отримати таку інформацію під час формування річного плану перевірки.

Також апеляційний суд виходив з того, що перевірка не відбулася, оскільки відповідач не був допущений до її проведення через порушення умов і порядку її проведення; факт не допуску до перевірки зафіксовано відповідними актами. Таким чином, всупереч вимогам зазначеної норми, не виникли умови, за яких можливо складання припису - виявлення порушення вимог законодавства за результатами здійснення заходу у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які мають бути зафіксовані актом перевірки, складеним за результатами здійснення такої перевірки, адже акт про не допуск до перевірки і акт перевірки не є тотожними поняттями.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги Державна служба геології та надр України посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Зокрема, покликається на те, що повідомлення про проведення планової перевірки було направлено позивачу своєчасно, однак суди попередніх інстанцій не перевірили наявність підстав для недопуску позивачем посадових осіб Держгеонадра до здійснення позапланової перевірки та дійшли помилкового висновку про те, що правомірність недопуску не є предметом розгляду в межах даної адміністративної справи та не входить до предмету доказування.

На переконання відповідача, суди не звернули увагу на той факт, що оскаржувані приписи складено на підставі актів про недопуск до проведення первевірки і в них визначено порушення: не допущено посадових осіб Держгеонадр до здійснення державного контролю, тобто дані приписи не є вимогою про усунення порушень у сфері надрокористування, а містять вимогу надати відповідь на питання, які планувалось вирішити під час перевірки.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ТОВ «Будівельник-2007» відмовити.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Правовідносини, що склались між сторонами, врегульовано Кодексом України про надра, Законом №877-V та Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174).

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Держгеонадра України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V).

Законом №877 визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до частини 4 статті 5 Закону №877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Положеннями статті 7 Закону №877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону №877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Згідно із статтею 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), зокрема. якщо: суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону.

Зокрема, частиною 6 статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Частиною 8 цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що станом на день проведення відповідачем перевірки дотримання вимог законодаства у сфері надрокористування позивач повідомлення про її проведення не отримав і користуючись правом наданим частиною 4 статті 5 Закону №877 представників відповідача до проведення перевірки не допустив.

Недопуск до проведення перевірки з таких підстав виключав можливість виявлення представниками відповідача порушень позивачем вимог законодаства у сфері надрокористування, в т.ч. щодо обов?язку допускати посадових осіб до проведення перевірки, а відтак підстави для складання оскаржуваних приписів як розпорядчих документів контролюючого органу щодо усунення порушень вимог законодавства були відсутні.

За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо протиправності оскаржуваних приписів відповідача та постановили рішення про задоволення позову.

Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на своєчасне направлення позивачу повідомлення про проведення планової перевірки є безпідставним і висновки судів попередніх інстанцій не спростовує, оскільки у даному випадку підставою для недопуску до перевірки слугувало саме неотримання позивачем такого повідомлення, а не його несвоєчасне направлення.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують, а їх зміст зводиться до додаткової перевірки доказів, що в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись ст. 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16.08.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук