Рішення

від 21.03.2023 по справі 160/19960/22

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 березня 2023 року Справа № 160/19960/22 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді:Царікової О.В.,

секретаря судового засідання:Бурхович Я.О.,

за участі:

представника позивача:Федосєєва Є.О.,

представника відповідача:Войчишиної А.О.,

представника третьої особи-2,

яка не заявляє самостійних вимог

щодо предмета спору

на стороні позивача:Чередник І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу №160/19960/22 за позовною заявою Виконавчого комітету Китайгородської сільської ради (вул. Китайгородська, буд. 11, с. Китайгород, Дніпровський р-н, Дніпропетровська обл., 51030; ідентифікаційний код юридичної особи 41826716) до Східного офісу Держаудитслужби (вул. В.Антоновича, буд. 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101; ідентифікаційний код юридичної особи 40477689), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «АКБ Дніпро» (провулок Добровольців, буд. 17, м. Дніпро, 49055; ідентифікаційний код юридичної особи 42330661), Товариство з обмеженою відповідальністю «Гріфіт» (провулок Добровольців, буд. 17, кімн. 4, м. Дніпро, 49049; ідентифікаційний код юридичної особи 36053114), про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

13.12.2022 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Виконавчого комітету Китайгородської сільської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа-1: Товариство з обмеженою відповідальністю «АКБ Дніпро», третя особа-2: Товариство з обмеженою відповідальністю «Гріфіт», в якій позивач, з урахуванням уточненої позовної заяви, просить суд визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби від 08.12.2021 №040403-23/4 про перевірку закупівлі за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Східним офісом Держаудитслужби відповідно до пп. 1 п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, проведено перевірку закупівель у Виконавчому комітеті Китайгородської сільської ради (код ЄДРПОУ 41826716) за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) Комунального закладу «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів», за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» за ДК 021:2015:45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація. Перевірку здійснено у період з 09.11.2022 по 06.12.2022 (14 р/д) з зупиненням ревізії з 15.11.2022 та поновленням з 23.11.2022 у відповідності до програми перевірки закупівель. 08.12.2021 №040403-23/4 оприлюднено в електронній системі закупівель висновок про результати моніторингу закупівлі, у якому зазначено про наявність порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Позивач вважає, що Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-18-000086-а, є незаконним, таким, що ґрунтується виключно на суб`єктивних та таких, що не відповідають дійсності висновках посадової особи контролюючого органу, а зміст зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) у сфері публічних закупівель, яке міститься у Висновку є неконкретизованим і не відповідає вимогам чинного законодавства України, у зв`язку з чим, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.01.2023 відкрито провадження в адміністративній справі №160/19960/22 та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.

Цією ж ухвалою залучено в якості третьої особи-1, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «АКБ Дніпро» (провулок Добровольців, буд. 17, м. Дніпро, 49055; ідентифікаційний код юридичної особи 42330661) та залучено в якості третьої особи-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Гріфіт» (провулок Добровольців, буд. 17, кімн. 4, м. Дніпро, 49049; ідентифікаційний код юридичної особи 36053114).

15.02.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від відповідача надійшов відзив на уточнений адміністративний позов (вх. №12094/23), в якому останній заперечує проти заявлених позовних вимог та зазначає, що документ «висновок Східного офісу Держаудитслужби від 08.12.2021 №040403-23/4 про перевірку закупівлі за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а» останнім не створювався, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог. Разом з тим, наголошує, що результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки. Складення акту перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими п.п. 35, 38-47, абзацами 1, 2 п. 48, п. п. 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком. Відповідно до пп. 1 п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, зі змінами, на підставі наказу про призначення перевірки закупівлі від 09.11.2022 №324 у Виконавчому комітеті Китайгородської сільської ради проведено перевірку закупівель за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) Комунального закладу «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» за ДК 021:2015:45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація. Результати перевірки закупівель викладено в акті від 08.12.2022 №04040323/4. Відповідач наголошує, шо твердження позивача про те, що за результатом перевірки процедури закупівлі останнім було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-18-000086-а хибні, не відповідають дійсності та не підтверджені матеріалами справи. З огляду на викладене, відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову повністю.

17.02.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» від позивача надійшла відповідь на відзив (вх. №2856/23), у якій останній підтримує доводи, викладені у позовній заяві та просить суд задовольнити позовні вимоги. Разом з тим, наголошує на тому, що висновок Східного офісу Держаудитслужби №040403-23/4 від 08.12.2022 за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а та лист-вимога Східного офісу Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства від 28.12.2022 створює негативні наслідки для позивача. Позивач вказує, що за результатами ревізії складається акт із зазначенням опису порушень, та в подальшому оформлюється обов`язкова до виконання вимога, яка спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. За своєю правовою суттю обов`язкова до виконання вимога є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує правові наслідки для особи, щодо якої спрямована така вимога; зобов`язує підконтрольну установу вчиняти певні дії. У зв`язку з чим, позивач вважає, що обов`язкова до виконання вимога про усунення порушень є актом індивідуальної дії. У висновку Східного офісу Держаудитслужби №040403-23/4 від 08.12.2022 за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а та листі-вимозі щодо усунення порушень законодавства від 28.12.2022, відповідач поклав на Виконавчий комітет Китайгородської сільської ради обов`язок здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом розгляду результатів проведеної перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників установи, якими допущені порушення та відшкодувати збитки. Оскільки висновок за результатами проведеного моніторингу публічних закупівель встановлює для позивача певні обов`язки, такий висновок є актом індивідуальної дії, що приймається Держаудитслужбою в межах наданих їй повноважень та на виконання покладених на неї завдань, тому може бути перевірений судом на відповідність частини 2 статті 2 КАС України. Позивач також наголошує на необхідності відшкодування відповідачем збитків, заподіяних Виконавчому комітету на загальну суму 105971,61 грн внаслідок включення ТОВ «Гріфіт» до акту приймання виконаних будівельних робіт за жовтень 2021 року (форма №КБ-2в) робіт, які не передбачені проєктно-кошторисною документацією.

02.03.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від відповідача надійшли заперечення (вх. №16955/23), у яких останній зазначає, що викладені позивачем доводи у відповіді на відзив не відповідають фактичним обставинам справи, а про лист-вимогу у позовній заяві не йдеться. Також, заперечує проти відшкодування відповідачем збитків, заподіяних Виконавчому комітетові на загальну суму 105971,61 грн внаслідок включення ТОВ «Гріфіт» до акту приймання виконаних будівельних робіт за жовтень 2021 року (форма №КБ-2в) робіт, які не передбачені проектно-кошторисною документацією. Відповідач підтримує доводи, викладені у відзиві на позовну заяву та просить суд у задоволенні останньої відмовити.

У судовому засіданні, призначеному на 21.03.2023, представник позивача просив суд задовольнити позовну заяву з причин, викладених в останній та у відповіді на відзив. Також, наполягав на тому, що документ, оскаржений у даній справі за своєю правовою природою є саме висновком органу державного фінансового контролю.

Представник відповідача у судовому засіданні, призначеному на 21.03.2023, просив відмовити у задоволенні позовних вимог з причин, викладених у відзиві на позовну заяву та запереченнях. Також, наполягав на тому, що документ, оскаржений у даній справі за своєю правовою природою є саме актом перевірки закупівлі органу державного фінансового контролю та є службовим документом, який створюється в процесі діяльності суб`єкта владних повноважень, та є носієм інформації щодо виявлених порушень, а тому, такий акт не може бути оскаржено до суду.

Представником третьої особи-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача у судовому засіданні, призначеному на 21.03.2023, підтримано позовні вимоги повністю.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши письмові докази, з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позовної заяви, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи та надав їм правову оцінку.

Виконавчий комітет Китайгородської сільської ради зареєстрований в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 22.12.2017, про що вчинено запис про проведення державної реєстрації юридичної особи за ідентифікаційним кодом юридичної особи 41826716, місцезнаходження: вул. Китайгородська, буд. 11, с. Китайгород, Дніпровський р-н, Дніпропетровська обл., 51030; основний вид діяльності за КВЕД: 84.11 Державне управління загального характеру.

Відповідно до підпункту першого пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (зі змінами, далі Порядок 631), пункту 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби (далі Офіс), затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, із змінами, на виконання листа Держаудитслужби від 31.10.2022 №003000-18/8655-2022, на підставі наказу про призначення перевірки закупівлі від 09.11.2022 №324, направлення від 08.11.2022 №581, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О.В., головним державним аудитором відділу контролю в галузі освіти, науки, спорту та інформації Східного офісу Держаудитслужби Колесник Ю.А. проведено перевірку закупівель у Виконавчому комітеті Китайгородської сільської ради (код ЄДРПОУ 41826716) (далі Виконком, Замовник) за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) Комунального закладу «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» за ДК 021:2015:45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація.

За результатами перевірки закупівель Східним офісом Держаудитслужби складено акт від 08.12.2022 №040403-23/4 перевірки закупівлі процедури ID: UA-2021-08-18-000086-а, здійсненої Виконавчим комітетом Китайгородської сільської ради (далі акт перевірки, акт).

В акті, зокрема, зазначено, що перевірку здійснено у період з 09.11.2022 по 02.12.2022 (9 р.д.), з зупиненням ревізії з 15.11.2022 та поновленням з 27.11.2022.

Як слідує зі змісту акту, під час перевірки закупівель встановлено, що Виконкомом було проведено роботи з Капітального ремонту (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) КЗ «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1 (далі роботи, капітальний ремонт).

Перед початком проведення робіт, на підставі договору від 24.12.2020 №2-0-049Пр, укладеного між Виконкомом та Товариством з обмеженою відповідальністю «АКБ Дніпро», розроблено проектну документацію по проекту «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) КЗ «Китайгородський заклад Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1», яку було затверджено рішенням Китайгородської сільської ради від 29.03.2021 №307-07/VІІІ «Про затвердження проектної документації».

Перед затвердженням проекту, Дніпровською філією Державного підприємства «Державний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут «Ндніпроектреконструкція» було проведено експертизу проекту, за результатами якої Виконкому наданий експертний звіт від 25.01.2021 № 7/е/21.

У подальшому, між Виконкомом (далі Замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю «АКБ Дніпро» (далі Підрядник) укладено договір підряду на виконання проектних робіт від 12.08.2021 №21-009Пр, відповідно до пп. 1.1 п. 1 якого Підрядник прийняв на себе зобов`язання перед Виконкомом, виконати проектні роботи по об`єкту: «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус A-3) КЗ «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» Коригування.

Рішенням Китайгородської сільської ради від 13.08.2021 №667/13/VIII «Про затвердження проектної документації», було затверджено проектну документацію по об`єкту: Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) КЗ «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1. Коригування на суму 3292667,00 грн.

Перед затвердженням проекту, Дніпровською філією Державного підприємства «Державний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут «Ндніпроектреконструкція» було проведено експертизу проекту, за результатами якої Виконкому наданий експертний звіт від 12.08.2021 №1000/е/21.

Проектна документація розроблена під керівництвом Головного архітектора проекту ОСОБА_1 .

Задля реалізації проекту, між Виконкомом, в особі сільського голови Турського Сергія Миколайовича (Замовник) та ТОВ «Гріфіт» (Генпідрядник), укладено Договір від 21.09.2021 № 53П-21 (далі Договір) на загальну суму 3096215,40 гривень, в т. ч. ПДВ 20% - 516035,90 гривень.

Відповідно до пп. 1 п. 1 Договору Замовник доручає, а Генпідрядник забезпечує відповідно до проектно-кошторисної документації та умов Договору виконання будівельно-монтажних робіт з капітального ремонту.

Підпунктом 1.2. п. 1 визначено об`єкт: ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 - «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) КЗ «Китайгородський заклад Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» Коригування. (ДК 021:2015:45453000-7 капітальний ремонт і реставрація).

При укладенні зазначеного договору на виконання будівельних робіт Східним офісом Держаудитслужби порушень норм чинного законодавства України встановлено не було.

Між тим, Східним офісом Держаудитслужби встановлено, що включення до акту приймання будівельних робіт за жовтень 2021 року (форма КБ-2в) не передбачених проектною документацією робіт призвело до збільшення загальновиробничих витрат на суму 707,20 грн. Розрахунок загальновиробничих витрат на ресурсні норми норм зазначених в актах виконаних робіт (КБ-2в) за жовтень 2021 року по об`єкту: Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус A-3) КЗ «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІII ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» Коригування, які не передбачені затвердженою проектно-кошторисною документацією в додатку 10 до акта перевірки закупівель.

Встановлено, що внесення змін призвели до завищення показників трудомісткості, що є базою для обчислення прибутку та адміністративних витрат.

Також, звіркою правильності нарахування показників кошторисного прибутку та адміністративних витрат встановлено, що Виконкомом було зайво витрачені кошти на загальну суму 325,53 грн, з них: кошторисний прибуток 275,57 грн, адміністративні витрати 49,86 грн, що є порушенням п. 5.3.2, п. 6.3.2 Настанови щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва, затвердженого Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 №405. Розрахунок прибутку та адміністративних витрат на ресурсні норми норм зазначених в актах виконаних робіт (КБ-2в) за жовтень 2021 року по об`єкту: Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус A-3) КЗ «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» Коригування, які не передбачені затвердженою проектно-кошторисною документацією в додатку 10 до акта перевірки закупівель.

Вказані порушення встановлено Східним офісом Держаудитслужби шляхом перевірки розпорядчих документів, локальних кошторисів, актів виконаних робіт та інших документів, на які є посилання у акті перевірки закупівель.

Як слідує з акта перевірки, порушення допущено головою Китайгородської сільської ради ОСОБА_2 , який прийняв виконані роботи та підписав акт виконаних будівельних робіт №1 за жовтень 2021 року.

Разом з тим, внаслідок включення ТОВ «Гріфіт» до акту приймання виконаних будівельних робіт за жовтень 2021 року (форма КБ-2в) робіт, які не передбачені проектно-кошторисною документацією, Виконкомом проведено зайвих виплат на загальну суму 156126,34 грн, у т. ч. ПДВ становить 26021,55 грн, що є порушенням вимог ч. 7 ст. 7 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 №687-XIV, абз. 4 п. 4 Порядку будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 №560, роз`яснення Збірника офіційних документів та роз`яснень «Ціноутворення у будівництві» №6, за червень 2018 (стр. 48-49), п. 6.4.4 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293, п. 5.3.2, п. 6.3.2. Настанови щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва, затвердженого Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 №405.

Внаслідок вищезазначених порушень, які тривали на момент перевірки закупівель, Виконкому завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 156126,34 гривень.

Операції з прийняття завищеної вартості робіт відображені за бухгалтерським обліком у м/о №6 за листопад 2021: Дт 6211 Кт 2313, Дт 8013 Кт 6211 156174,98 грн (2021; СФ, КПК ВК МБ 0211061, КЕКВ 3132 2870525,90 грн).

Порушення відшкодовано частково ТОВ «Гріфіт» у сумі 50154,73 грн, які перераховано відповідно до платіжного доручення від 24.11.2022 №4514 до місцевого бюджету. Копія виписки УДКСУ та платіжного доручення наведені в Додатках 12, 13 до акта перевірки закупівель.

У акті перевірки Східний офіс Держаудитслужби дійшов висновку, що за розділом 1 Акту «Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарського договору. Правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості. Стан претензійно-позовної роботи», встановлено фінансових порушень, що призвели до збитків, на суму 156126,34 грн, усунуто на суму 50154,73 грн.

Крім того, у ході перевірки встановлено, що за процедурою закупівлі ID: UA-2021-08-18-000086-а аналізом тендерної документації на відповідність вимогам Закону №922-VШ, порушень не встановлено.

Відповідно до реєстру отриманих тендерних пропозицій участь в процедурі закупівлі UA-2021-08-18-000086-а взяли 2 учасники, а саме: ТОВ «Гріфіт» (ціна первинної тендерної пропозиції 3096215,40 грн, ціна остаточної тендерної пропозиції 3096215,40 грн), ТОВ «Укркровля» (ціна первинної тендерної пропозиції 3113302,42 грн, ціна остаточної тендерної 3113302,42 грн). За результатами аукціону переможцем торгів стало ТОВ «Гріфіт». Порушень з цього питання перевіркою закупівлі не встановлено.

У акті перевірки Східний офіс Держаудитслужби дійшов висновку, що за розділом 2 Акту «Перевірка інших питань, що стосуються діяльності тендерного комітету та закупівлі, що перевіряється» встановлено, що на порушення вимог частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» Виконкомом зменшені обсяги робіт шляхом внесення змін до істотних умов договору №5311-21 від 21.09.2021.

Разом з тим, за розділом 3 Акту «Проведення зустрічних звірок на підприємствах, в установах та організаціях з метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю (за необхідністю)», встановлено документальне непідтвердження вартості та кількість витрат, включених до акту форми КБ-2в, що пред`явлені до оплати Замовнику, на суму 50154,73 грн.

Акт Східного офісу Держаудитслужби від 08.12.2022 №040403-23/4 перевірки закупівлі процедури ID: UA-2021-08-18-000086-а, здійсненої Виконавчим комітетом Китайгородської сільської ради підписано представниками позивача та відповідача. Представником позивача головою Виконавчого комітету Китайгородської сільської ради, здійснено напис щодо незгоди останнього із зазначеним актом.

Позивач не погоджується із позицією відповідача, у зв`язку із чим, звернувся до суду з цією позовною заявою.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень у спосіб, що передбачений, як Конституцією, так і Законами України.

Згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому, суд відмічає, що «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень: 1) повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; «у межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби; «з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано», тобто використання наданих суб`єкту владних повноважень повинно відповідати меті та завданням діяльності суб`єкта, які визначені нормативним актом, на підставі якого він діє; «обґрунтовано», тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Рішення повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Положеннями Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі Закон №922-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) установлено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади. Метою вказаного Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Згідно з п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пп. 3 п. 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно із п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні врегульовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі Закон №2939, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

За приписами ст. 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є, зокрема: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань; за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Статтями 8, 10 Закону №2939-XII відповідно визначені функції та права органу державного фінансового контролю.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається, зокрема, право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Частиною 2 ст. 15 Закону №2939-XII вказано, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель визначено Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (далі Порядок №631).

Відповідно до абз. 6 п. 2 Порядку №631 перевірка закупівель перевірка, яка проводиться за наявності підстав, передбачених цим Порядком, щодо замовника за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об`єкта його права власності.

Згідно п. п. 25-27 Порядку №631 у разі виявлення порушень законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення перевірки, мають право рекомендувати керівникові замовника вжити невідкладних заходів для усунення та недопущення їх у подальшому.

Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки.

Складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Відповідно до пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550), у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналіз наведених вище приписів законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, наводить до висновку про надання органу державного фінансового контролю можливості здійснювати контроль, у тому числі, за використанням коштів державного і місцевого бюджету, та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Відповідно до пп. 1 п. 4 Порядку №631 перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме: укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства; стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору; поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедур закупівель/спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку.

Як встановлено судом вище, відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, зі змінами, на підставі наказу про призначення перевірки закупівлі від 09.11.2022 №324 Східним офісом Держаудитслужби у Виконавчому комітеті Китайгородської сільської ради проведено перевірку закупівель за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а «Капітальний ремонт (відновлення) покрівлі будівлі школи (корпус А-3) Комунального закладу «Китайгородський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів» за адресою: с. Китайгород, вул. Шкільна, 1» за ДК 021:2015:45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація.

Результати перевірки закупівель викладено в акті від 08.12.2022 №04040323/4, копія якого міститься у матеріалах справи.

Таким чином, з вищенаведеного слідує та підтверджується наявними у матеріалах адміністративної справи документами, що Східним офісом Держаудитслужби було проведено перевірку закупівлі за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а, результати якої викладено останнім в акті від 08.12.2022 №040403-23/4 перевірки закупівлі процедури ID: UA-2021-08-18-000086-а, здійсненої Виконавчим комітетом Китайгородської сільської ради.

Разом з тим, суд наголошує, що матеріали справи не містять Висновку Східного офісу Держаудитслужби від 08.12.2021 №040403-23/4 про перевірку закупівлі за процедурою ID: UA-2021-08-18-000086-а, який оскаржує позивач у даній справі, а твердження останнього про те, що за результатами перевірки процедури закупівлі відповідачем було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-18-000086-а, не підтверджені документально та спростовуються нормами чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства України, про те, що за результатом перевірки процедури закупівель складається саме акт перевірки.

З огляду на викладене вище, суд вважає за необхідне зазначити таке.

Згідно з ч.ч. 6-10 ст. 8 Закону №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Аналіз зазначених норм приводить до висновку, що оспорюваному у даній справі документу не притаманні ознаки висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, разом з тим, саме процедура моніторингу закупівлі ID: UA-2021-08-18-000086-а органом державного фінансового контролю не проводилась. Між тим, останнім було проведено перевірку закупівлі, у результаті чого складається саме акт перевірки, а не висновок.

Таким чином, суд наголошує, що твердження позивача про те, що відповідачем було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі є хибними, не відповідають фактичним обставинам справи та не підтверджені останніми.

Отже, суд дійшов висновку, що документ, який оскаржується у даній справі акт Східного офісу Держаудитслужби від 08.12.2022 №040403-23/4 перевірки закупівлі процедури ID: UA-2021-08-18-000086-а, здійсненої Виконавчим комітетом Китайгородської сільської ради.

Разом з тим, суд наголошує на тому, що зазначений акт перевірки та викладені у ньому факти і висновки не можна розглядати як рішення суб`єкта владних повноважень в розумінні норм ст. 4 КАС України, що породжує для позивача певні правові наслідки, регулює ті чи інші відносини і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Акт перевірки є виключно носієм доказової інформації про виявлені органом державного фінансового контролю порушення вимог законодавства учасниками процедури закупівлі, обов`язковим документом, на підставі якого приймається відповідне рішення органом державного фінансового контролю, зокрема, вимога, виконання зобов`язань за якою є обов`язковою для учасника закупівлі.

Орган державного фінансового контролю не позбавлений права фіксувати в акті перевірки закупівель обставини та викладати власні висновки щодо таких обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень, складених на підставі такого акту, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених учасником закупівлі порушень.

В свою чергу оцінка висновків акта перевірки закупівлі на предмет їх обґрунтованості та правомірності надається уповноваженими законом органами влади, в тому числі судом, при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Таким чином, діяльність з проведення перевірок, складання актів перевірки та викладення в них обставин і висновків є службовою діяльністю працівників органів державного фінансового контролю на виконання своїх посадових обов`язків зі збирання доказової інформації щодо дотримання законодавства. Тому, як акт перевірки закупівлі, так і викладені в ньому обставини і висновки, зроблені органом державного фінансового контролю на підставі зібраної інформації, не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав позивача.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Так, рішення суб`єкта владних повноважень є таким, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення прийняті владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції, а, по-друге, оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Натоміть, в даному випадку акт перевірки закупівлі не створює для позивача жодних правових наслідків.

Суд також критично ставиться до тверджень позивача про те, що лист-вимога Східного офісу Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства від 28.12.2022 створює негативні наслідки для позивача, оскільки зазначена вимога як рішення суб`єкта владних повноважень, яке породжує правові наслідки для особи, щодо якого спрямоване таке рішення, у даній справі не заявлено вимоги про визнання протиправною та скасування зазначеної вимоги.

З огляду на вищезазначене суд вважає, що позивач обрав неналежний спосіб захисту своїх порушених прав, оскільки, у разі незгоди з результатами проведення перевірки, слід оскаржувати саме ті рішення, які прийняті на підставі зазначених у акті порушень.

Таким чином, на підставі вищенаведеного, беручи до уваги законодавчі норми, що регулюють спірні правовідносини, суд вважає, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Решта доводів та заперечень сторін висновків суду по суті заявлених позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського Суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 09.12.1994, серія A, N 303-A, п.29).

Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту.

Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Частиною 1 статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із статтею 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позовної заяви.

З огляду на відмову у задоволенні позовної заяви та з урахуванням приписів ст. 139 КАС України розподіл судових витрат у даній справі не здійснюється.

Керуючись ст. ст. 2, 5, 6, 9, 14, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255, 262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні позовної заяви Виконавчого комітету Китайгородської сільської ради (вул. Китайгородська, буд. 11, с. Китайгород, Дніпровський р-н, Дніпропетровська обл., 51030; ідентифікаційний код юридичної особи 41826716) до Східного офісу Держаудитслужби (вул. В.Антоновича, буд. 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101; ідентифікаційний код юридичної особи 40477689), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «АКБ Дніпро» (провулок Добровольців, буд. 17, м. Дніпро, 49055; ідентифікаційний код юридичної особи 42330661), Товариство з обмеженою відповідальністю «Гріфіт» (провулок Добровольців, буд. 17, кімн. 4, м. Дніпро, 49049; ідентифікаційний код юридичної особи 36053114), про визнання протиправним та скасування висновку, відмовити повністю.

Розподіл судових витрат не здійснюється.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складено 23.03.2023.

Суддя О.В. Царікова