Постанова

від 11.07.2023 по справі 520/17941/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 липня 2023 року

м. Київ

справа № 520/17941/21

адміністративне провадження № К/990/5215/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 (суддя Бабаєв А.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023 (колегія суддів: Бартош Н.С., Григоров А.М., Подобайло З.Г.) у справі №520/17941/21 за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Український м`ясокомбінат" про стягнення штрафу,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Головне управління Держпродспоживслужби у Харківській області звернулося до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Український м`ясокомбінат", в якому просило стягнути штраф у загальному розмірі 20349,00 грн. до державного бюджету для зарахування надходжень по коду бюджетної класифікації 21081100, символ звітності 106, в установі банку - Казначейство України (ЕАП), МФО 899998, одержувач ГУК Харків обл./МТГ Харків, код одержувача 37874947, номер рахунку UА558999980313030106000020649.

2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 19.01.2022, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023, закрито провадження у справі.

3. Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить її скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Ухвалою Верховного Суду від 27.02.2023 відкрито касаційне провадження.

5. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги у повному обсязі та залишити судові рішення без змін.

6. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судом встановлено, що 18.06.2021 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Харківській області прийняті рішення № 116, 117, 118, кожним з яких за порушення абз. 1 ч. 2 ст. 26 Закону України «Про рекламу», а саме: розміщення реклами без наявності дозволу Харківської міської ради на розміщення зовнішньої реклами застосовано до ТОВ «Український м`ясокомбінат» штраф в розмірі 1700 грн. кожним.

Також 18.06.2021 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Харківській області прийняті рішення №№ 119, 120, 121, кожним з яких за порушення ч. 1 ст. 16 Закону України «Про рекламу», а саме: розміщення реклами без наявності дозволу Харківської міської ради на розміщення зовнішньої реклами застосовано до відповідача штраф в розмірі 5083,00 грн.

Оскільки добровільно відповідачем штраф на загальну суму 20349,00 грн. не сплачено, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, права на звернення до суду з позовом про стягнення штрафів за порушення законодавства про рекламу відповідно до Закону України "Про рекламу" не має. Отже, Головне управління Держпродспоживслужби в Харківській області не має правових підстав для звернення до суду з позовом про стягнення штрафних санкцій. Оскільки у спірному випадку рішення про застосування штрафних санкцій, стягнення яких є предметом спору у цій справі, прийнято центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику, у тому числі, у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, то фактичне виконання такого рішення, у разі його невиконання в добровільному порядку, має здійснюватися в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження", а не шляхом звернення до суду із позовом про стягнення штрафних санкцій.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що у спірних відносинах Головне управління Держпродспоживслужби діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом України "Про рекламу" та Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 693 від 26.05.2004, функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламу та відповідно правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

11. Пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

12. За правилами частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

13. Пунктом 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

14. Відповідно до пункту 5 частини п`ятої статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

15. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

16. Виникнення спірних правовідносин обумовлено несплатою ТОВ "Український м`ясокомбінат" штрафу у загальному розмірі 20349,00 грн., застосованого рішеннями Держпродспоживслужби від №№ 119, 120, 121 від 18.06.2021 внаслідок порушення законодавства про рекламу.

17. Спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, є Закон України "Про рекламу".

Відповідно до частини першої статті 26 Закону України "Про рекламу" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснює у межах своїх повноважень, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами.

18. Питання накладення уповноваженими особами Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та її територіальних органів в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі штрафів на рекламодавців, виробників і розповсюджувачів реклами за порушення законодавства про рекламу (крім штрафів, накладення яких належить виключно до компетенції Антимонопольного комітету і регулюється законодавством з питань авторського права та суміжних прав) регулює Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 693 від 26.05.2004 (далі - Порядок № 693).

19. На підставі пункту 8 Порядку № 693 накладати штрафи на рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами мають право голова Держспоживінспекції, його заступники, начальники територіальних органів Держспоживінспекції та їх заступники.

20. Пунктом 20 Порядку № 693 визначено, що сума штрафів за порушення законодавства про рекламу сплачується добровільно або стягується в судовому порядку відповідно до законодавства.

21. Відповідно до абзацу другого пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" № 442 від 10.09.2014 утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба, Служба відповідно), реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Державну санітарно-епідеміологічну службу та поклавши на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються.

22. Таким чином, на Держпродспоживслужбу покладено функції, зокрема, у сфері захисту прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами, в тому числі щодо накладення штрафів на рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами та стягнення штрафів у судовому порядку.

23. Згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів" № 1092 від 16.12.2015 реорганізовано територіальні органи Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Держпродспоживслужбиза відповідним переліком.

24. На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України "Питання Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів" № 260-р від 06.04.2016 Держпродспоживслужба приступила, крім іншого, до виконання функцій і повноважень Державної інспекції з питань захисту прав споживачів.

25. Виходячи з аналізу наведених правових положень законодавства та беручи до уваги обставини цієї справи, Суд дійшов висновку про те, що у спірних відносинах Головне управління Держпродспоживслужби діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом України "Про рекламу" та Порядком № 693 функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламу та відповідно правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу.

Аналогічних висновків у подібних спірних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18 та Верховний Суд у постановах від 23.12.2022 у справі № 640/19933/21, від 01.05.2023 у справі № 520/17777/21, від 21.06.2023 у справі №320/14138/21.

26. Звертаючись до адміністративного суду з позовом, за загальним правилом, суб`єкт владних повноважень переслідує мету захисту публічного інтересу, який охоплює суспільний та державний інтереси. Тому, відповідне право співвідноситься із завданнями адміністративного судочинства, що визначені частиною першою статті 2 КАС України.

27. Захист інтересів держави (публічних інтересів) потребує наявності у суб`єкта владних повноважень відповідних повноважень, у тому числі, права на звернення до суду з позовом.

28. В окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень. Отже, суди мають застосовувати широкий підхід до визначення права суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом.

29. Зокрема, стосовно судового захисту охоронюваного законом інтересу у пункті 3.4 Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 визначено, що охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

30. У справі № 812/1234/18 ГУ Держпродспоживслужби звернулося до суду з позовом до фізичної особи-підприємця про стягнення штрафу за неподання інформації щодо вартості розповсюдженої реклами у розмірі 1 700 грн та штрафу за порушення законодавства про рекламу у розмірі 1 700 грн.

Цю справу ухвалою від 30 листопада 2018 року Верховний Суд передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, тобто з метою визначення предметної юрисдикції.

Разом з тим, розглядаючи цю справу, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 05.06.2019 сформулювала правовий висновок, відповідно до якого у спірних відносинах ГУ Держпродспоживслужби діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом України "Про рекламу" та Порядком № 693 функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламу та відповідно правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу.

31. Отже, виходячи з того, що у справі № 812/1234/18 та у справі № 520/17941/21 спір виник з аналогічних правовідносин (сторонами в обох справах є ГУ Держпродспоживслужба - позивач та суб`єкт господарювання - відповідач, предметом спору є позовна вимога ГУ Держпродспоживслужби про примусове стягнення штрафної санкції із суб`єкта господарювання за порушення законодавства про рекламу), то відповідно, висновки Великої Палати Верховного Суду щодо порядку застосування норм Закону України "Про рекламу" та Порядку № 693 в аспекті наявності у ГУ Держпродспоживслужби права на звернення до суду з позовом про примусове стягнення із суб`єкта господарювання штрафу за порушення законодавства про рекламу є обов`язковими для врахування під час розгляду та вирішення справи, що переглядається.

32. Стосовно застосування судами попередніх інстанцій правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 23.09.2021 у справі № 816/259/18, в якій Суд дійшов протилежного висновку, а саме - про відсутність у ГУ Держпродспоживслужби права на звернення до суду з позовом про стягнення із суб`єкта господарювання штрафу за порушення законодавства про рекламу, колегія суддів зазначає наступне.

33. У постанові від 13.02.2019 у справі № 130/1001/17 на підставі аналізу положень статей 346 та 347 КАС України, Верховний Суд зазначив, що висновки, які містяться в рішеннях судової палати касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів касаційного суду, висновки об`єднаної палати - над висновками палати чи колегії суддів касаційного суду, а висновки ВП ВС - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17 та від 10.11.2021 у справі № 825/997/17, зазначила, що незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

34. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що оскільки правовий висновок, висловлений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18 у подібних спірних правовідносинах, має перевагу над висновком Верховного Суду, викладеного у постанові від 23.09.2021 у справі № 816/259/18, суди попередніх інстанцій повинні враховувати саме висновок Великої Палати Верховного Суду.

35. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування положень Закону України "Про рекламу" та Порядку № 693, а також ухвалили рішення без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, висловлених, зокрема у постанові від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18.

36. Суд також враховує, що згідно з положеннями частини четвертої статті 42 Конституції України держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

37. Відтак, виконання Держпродспоживслужбою функції контролю за дотриманням законодавства про рекламу та наступне звернення з позовом про стягнення із суб`єкта господарювання, який допустив порушення цього законодавства, суми штрафу у разі відмови останнього сплачувати такий штраф у добровільному порядку, є єдиним процесом системного виконання державою в особі уповноважених суб`єктів владних повноважень конституційної гарантії захисту прав споживачів, здійснюючи контроль за якістю та безпечністю надання послуг у сфері реклами, оскільки правила поведінки, створені у демократичній та правовій державі для захисту гарантованих прав, не мають користі, якщо вони не виконуються.

38. За таких обставин, висновок судів попередніх інстанцій щодо відсутності повноважень у позивача на звернення до суду із цим позовом та неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства, є помилковим.

39. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

40. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішень та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023 скасувати.

Справу № 520/17941/21 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Н.В. Коваленко

А.І. Рибачук