Постанова

від 25.07.2023 по справі 460/220/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2023 року

м. Київ

справа № 460/220/19

адміністративне провадження № К/9901/21646/19

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу №460/220/19

за позовом Приватного акціонерного товариства «Рівнебуд» до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Рівнебуд» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року (суд у складі головуючого судді Недашківської К.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року (суд у складі головуючого судді Качмара В.Я., суддів Курильця А.Р., Мікули О.І.) у справі №460/220/19

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2019 року Приватне акціонерне товариство «Рівнебуд» (далі по тексту - ПрАТ «Рівнебуд») звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі по тексту - ГУ Держгеокадастру у Рівненській області), у якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 01 серпня 2018 року №768-ДК/450/Пр/03/01/-18.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що не допускав порушення вимог законодавства у сфері охорони земель, оскільки належна йому земельна ділянка використовувалася виключно за цільовим призначенням. Позивач вказує, що повторний припис є похідним від результатів первинної перевірки та стосується факту щодо нецільового використання земельної ділянки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року, у задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем у повній мірі доведено правомірність оскаржуваного припису, оскільки проведеною перевіркою достовірно встановлено факт невиконання керівником правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1 припису 1, що додатково підтверджується визнанням ним таких обставин у протоколі про, що свідчить його власноручний підпис, а також сплата штрафу відповідно до постанови.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ПрАТ «Рівнебуд» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування касаційної скарги відповідач наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій не перевірили законність дій відповідача при винесенні оскаржуваного повторного припису, оскільки повноважень щодо винесення повторного припису, у тому числі, щодо перевірки стану виконання попереднього жоден нормативно-правовий акт не містить.

Судами не надано жодної оцінки тому факту, що в оскаржуваному приписі відповідач взагалі не вказав конкретних дій, які необхідно вчинити, спосіб усунення порушення, а обмежився лише зобов`язанням усунути такі порушення, тобто привести земельну ділянку до використання за цільовим призначенням.

Касатор також зазначає, що ділянка використовується відповідно до цільового призначення, яке встановлено при її передачі в постійне користування та підтверджується Державним актом на право постійного користування землею з цільовим призначенням «Для обслуговування адміністративних, господарських та житлових будівель» відповідно до статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель».

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 серпня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_2, суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І.

Ухвалою Верховного Суду від 05 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ПрАТ «Рівнебуд» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року по справі №460/220/19.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року №902/0/78-23, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року №622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 08 червня 2023 року №1723-к (№ 1723/0/5-23) «Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду», що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

6. Верховний Суд ухвалою від 24 липня 2023 року призначив справу №460/220/19 до розгляду у порядку письмового провадження на 25 липня 2023 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області ГУ Держгеокадастру у Рівненській області Грошко В.І. у присутності голови правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1 проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки площею 0,37 га по вулиці Відінській, 41 в місті Рівне , головою правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 06 червня 2018 року №551-ДК/598/АП/09/01/-18 (далі по тексту - Акт перевірки 1).

За результатами перевірки встановлено, що відповідно до даних Державного земельного кадастру, в постійному користуванні ПрАТ «Рівнебуд» перебуває земельна ділянка площею 0,37 га на вулиці Відінській, 41 в місті Рівне , для будівництва і обслуговування будівель тимчасового проживання (кадастровий номер 5610100000:01:038:0138); під час проведення перевірки, з виїздом на місце, встановлено, що згідно декларації про початок виконання будівельних робіт, виданої Управлінням Державної архітектурно-будівельної у Рівненській області, від 10 квітня 2017 року серії РВ №083171001582 для реконструкції гуртожитку з добудовою приміщень громадського призначення та житлових приміщень по вулиці Відінській, 41 в місті Рівне , під час проведення реконструкції головою правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1 зі східної і західної сторін гуртожитку добудовано 4-поверхову громадську будівлю - офіси, що є порушенням вимог пункту «а» частини 1 статті 96 Земельного кодексу України і кваліфікується як використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, відповідальність за що передбачена статтею 211 Земельного кодексу України.

За результатами проведеної перевірки та на підставі Акта перевірки 1 відповідачем складено припис від 07 червня 2018 року №551-ДК/314/Пр/03/01/-18, яким зобов`язано позивача усунути виявлені порушення вимог земельного законодавства, тобто привести земельну ділянку до використання за цільовим призначенням, у строк до 07 липня 2018 року (далі по тексту - Припис 1).

В подальшому ГУ Держгеокадастру у Рівненській області у присутності голови правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1 проведено позапланову перевірку стану виконання вимог припису 1, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 01 серпня 2018 року №768/ДК/864/АП/09/01-18 (далі іменується - Акт перевірки 2).

У вказаному акті перевірки встановлено, що голова правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1 вимоги припису 1 не виконав, виявлені порушення вимог земельного законодавства не усунено, тобто земельну ділянку з кадастровим номером 5610100000:01:038:0138, площею 0,0269 га, яка розташована за адресою: вул.Відінська,41, м. Рівне, Рівненська область до використання за цільовим призначенням не привів, чим допустив порушення, яке кваліфікується, як невиконання вимог припису посадової особи, відповідальність за що передбачена статтею 1885 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

01 серпня 2018 року державним інспектором на підставі Акта складено протокол про адміністративне правопорушення передбачене статтею 1885 КУпАП та винесено оскаржуваний Припис (далі по тексту - припис 2) з вимогою до голови правління ПрАТ «Рівнебуд» виконати виявлені у приписі 2 порушення до 31 серпня 2018 року, який в цей же день прийнятий до виконання ОСОБА_1 .

Крім того, 02 серпня 2018 року державним інспектором винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №768-ДК/0000521/По/08/01/-18 (далі - Постанова), якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення передбаченого статтею 1885 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу.

Вважаючи припис 2 протиправним та таким, що підлягає скасуванню позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.

Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно із статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України від 19 червня 2003 року №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі по тексту - Закон №963-IV).

Відповідно до статті 2 вказаного Закону, основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 Закону №963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону №963-IV органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15 передбачено, що державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Таким чином, Головне управління наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Положеннями статті 6 Закону №963-IV встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

За змістом статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок.

Відповідно до статті 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

10. Зі змісту наведених норм вбачається, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

11. Колегія суддів звертає увагу, що законодавством, яке регулює спірні правовідносини не обмежено право інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель на видачу повторного припису, у тому числі з метою здійснення контролю за виконанням припису, що винесений за результатами попередньої перевірки, яким встановлено порушення суб`єктом господарювання вимог земельного законодавства.

12. Відсутність на час виникнення спірних правовідносин спеціального нормативно-правового акта, який би визначав порядок проведення перевірки дотриманням вимог законодавства у сфері охорони та використання земель не позбавляє права органів Держгеокадастру на проведення перевірок та вжиття заходів впливу, визначених, зокрема Законом №963-IV.

Разом з тим, колегія суддів констатує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідач повинен був діяти за процедурою здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, регламентованою положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V, оскільки у даному випадку відповідач здійснив саме державний контроль за використанням та охороною земель стосовно об`єкта контролю - земельної ділянки, а не перевірку позивача як суб`єкта господарювання, а тому до цих відносин застосовуються норми спеціального Закону №963-IV.

Правову позицію аналогічного змісту викладено в постанові Верховного Суду від 30 серпня 2022 року у справі №817/1155/18.

13. Стосовно доводів позивача про відсутність в оскаржуваному приписі вказівок на конкретні дії та спосіб усунення виявлених порушень, колегія суддів зазначає, що ані Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ані будь-який інший нормативно-правовий акт, який врегульовує спірні у цій справі правовідносини, не встановлює як обов`язкову вимогу до такого припису - зазначення у ньому конкретного способу виконання цього розпорядчого документа, або визначення контролюючим органом певного переліку дій, які має вчинити суб`єкт, з метою усунення виявлених за результатами перевірки порушень.

За таких умов відсутність в оскаржуваному приписі вказівки на конкретний спосіб усунення виявлених перевіркою порушень не може зумовлювати незаконність такого припису й не вказує на те, що органом державного контролю за використанням та охороною земель порушено процедуру проведення перевірки під час оформлення її результатів.

Аналогічні висновки містяться у постанові Верховного Суду від 18 січня 2023 року у справі №638/14202/18.

Як встановлено вище, підставою для проведення повторної перевірки була перевірка виконання ПрАТ «Рівнебуд» припису 1, виданого за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду.

Суди зазначили, що проведеною відповідачем перевіркою достовірно встановлено факт невиконання керівником правління ПрАТ «Рівнебуд» ОСОБА_1 припису 1, що додатково підтверджується визнанням ним таких обставин у протоколі про, що свідчить його власноручний підпис, а також сплата штрафу відповідно до постанови про накладення штрафу.

Колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що в акті перевірки від 01 серпня 2018 року, на підставі якого винесено оскаржуваний припис не встановлювалось порушення позивачем норм законодавства у сфері охорони земель в частині нецільового використання земельної ділянки, а зафіксовано факт невиконання попереднього припису, який позивачем не оскаржувався.

14. Таким чином, доводи скаржника про ненадання судами попередніх інстанцій належної оцінки суті виявлених під час первинної перевірки порушень законодавства у сфері охорони земель в частині нецільового використання земельної ділянки є безпідставними, оскільки предметом розгляду у спірних правовідносинах є припис, винесений за результатами перевірки виконання попереднього припису, який позивачем не оскаржувався.

Статтею 351 передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

15. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, однак враховуючи, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права в частині застосування до спірних правовідносин Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V, таке рішення підлягає зміні в його мотивувальній частині.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Рівнебуд» задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року у справі №460/220/19 залишити без змін.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року змінити в мотивувальній частині, виклавши її у редакції цієї постанови, а в іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.