Окрема думка

від 05.07.2023 по справі 912/2797/21

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 05 липня 2023 року у справі № 912/2797/21 (провадження № 12-32гс22)

за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Світловодська міськрада) та Товариства з обмеженою відповідальністю «Світенергоресурс» (далі - ТОВ «Світенергоресурс») про визнання недійсними рішення, договору та зобов`язання повернути земельну ділянку

за касаційною скаргою ТОВ «Світенергоресурс» на рішення Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року у складі судді Глушкова М. С. і постанову Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року у складі колегії суддівКощеєва І. М., Орєшкіної Е. В., Чус О. В.

У вересні 2021 року керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив: визнати недійсним рішення Великоскелівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області (далі - Великоскелівська сільрада) від 21 жовтня 2019 року № 201 «Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в оренду ТОВ «Світенергоресурс» у частині, що стосується надання в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 3525280700:55:000:0001; визнати недійсним договір оренди від 12 листопада 2019 року; зобов`язати ТОВ «Світенергоресурс» повернути Світловодській міськраді земельну ділянку шляхом складення акта приймання-передачі земельної ділянки.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення Великоскелівської сільради та укладений договір оренди містять ознаки порушення вимог земельного законодавства, оскільки орендну плату за користування земельною ділянкою визначено без проведення її нормативної грошової оцінки, що є порушенням вимог статей 6, 15 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) та статей 13, 18 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» (далі - Закон № 1378-IV) і є засобом ухилення від сплати орендної плати на рівні, передбаченому чинним законодавством.

Обов`язок зі сплати орендної плати є нормативно урегульованим і не може визначатися чи змінюватися та припинятися сторонами договору за власним волевиявленням. Для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності обов`язково проводиться нормативна грошова оцінка земельних ділянок.

Інтереси держави у сфері захисту земельних правовідносин та, зокрема, у цьому спорі полягають у забезпеченні правомірного обігу майнових прав на земельні ділянки, додержанні законодавчого порядку їх використання, у визнанні та захисті законних форм землекористування, отриманні державою коштів за таке користування.

Недотримання вимог чинного законодавства під час прийняття рішення Великоскелівською сільрадою від 21 жовтня 2019 року № 201 «Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в оренду ТОВ «Світенергоресурс», а також під час укладення договору оренди земельної ділянки (кадастровий номер 3525280700:55:000:0001) від 12 листопада 2019 року призвело до незаконної передачі шляхом укладення договору оренди в користування ТОВ «Світенергоресурс» земельної ділянки комунальної власності, чим порушено права Світловодської міської територіальної громади, яка є правонаступником майна, прав та обов`язків Великоскелівської сільради і є власником спірної земельної ділянки та уповноважена розпоряджатися нею.

Прокурор попередньо звертався до Світловодської міськради як правонаступника Великоскелівської сільради про вжиття заходів до виправлення порушення земельного законодавства, однак жодних дій радою вчинено не було.

Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року позов задоволено.

Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, проте нормативна грошова оцінка спірної земельної ділянки, переданої ТОВ «Світенергоресурс» в оренду, не проводилася.

Відповідно до інформації, наданої Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області 10 листопада 2021 року за № 255, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель села Мала Скельова Великоскелівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області розроблена і затверджена у 2012 році. Цією документацією визначено, що із загальної площі населеного пункту у 35,3238 га сільськогосподарські угіддя становлять 35,3238 га, тобто 100 % його площі. При цьому технічною документацією не визначено витрати на освоєння та облаштування території населеного пункту і базову вартість одного квадратного метра земель населеного пункту, внаслідок чого неможливо розрахувати нормативну грошову оцінку несільськогосподарських угідь. Для визначення нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки необхідно оновити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, а далі виготовити технічну документацію з нормативної грошової оцінки окремої земельної ділянки.

З огляду на відсутність визначення нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки суди виснували про правомірність заявлених прокурором вимог.

У серпні 2022 року ТОВ «Світенергоресурс» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просило скасувати рішення Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року, постанову Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року та ухвалити у цій справі нове рішення, яким у позові відмовити.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди неправильно застосували статті 13, 21 Закону № 161-XIV і статті 203, 215 Цивільного кодексу України з урахуванням того, що на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції нормативна грошова оцінка земель села Мала Скельова вже була затверджена рішенням Світловодської міськради від 31 січня 2022 року № 1348 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах села Мала Скельова Олександрійського району Кіровоградської області». Відповідно до умов укладеного договору оренди сторони мали внести до нього зміни з урахуванням такої оцінки, однак Світловодська міськрада на звернення ТОВ «Світенергоресурс» про внесення змін в договір оренди щодо визначення орендної плати з урахуванням нормативної грошової оцінки не відповіла.

Після прийняття рішення Світловодської міськради від 31 січня 2022 року № 1348 ТОВ «Світенергоресурс» ужило заходів для встановлення розміру орендної плати за землю з урахуванням нормативної грошової оцінки. Зокрема, 16 лютого 2022 року звернулося до Світловодської міськради із заявою про укладення додаткової угоди до спірного договору оренди для зміни розміру орендної плати виходячи з встановленої нормативної грошової оцінки, однак відповіді не отримало.

На дату укладення договору оренди земельної ділянки виготовлення нормативної грошової оцінки було неможливим у зв`язку з відсутністю меж населеного пункту села Мала Скельова, визначення яких на той момент мало бути обов`язковим для виготовлення нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, яка є необхідною для розрахунку нормативної грошової оцінки земель у межах населеного пункту, що підтверджено довідкою компетентного органу (Кропивницької філії ДП «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут»), встановлено судами, однак цим обставинам суди не надали належної правової оцінки.

ТОВ «Світенергоресурс» вважало, що не може нести негативні наслідки неналежного виконання повноважень державними органами щодо визначення меж села та нормативно-грошової оцінки квадратного метра землі у селі Мала Скельова, а визнання недійсним спірного договору позбавляє його права землекористування.

У позові не було конкретизовано, у чому полягає порушення прав держави і в оскаржуваних рішеннях це питання не досліджувалося. Великоскелівська сільрада як орган, що управляє землями комунальної власності, отримала мінімальний дохід від передачі в оренду спірної земельної ділянки та мала всі можливості вчинити належні дії з визначення меж села Мала Скельова, щоб створити можливості для компетентних державних органів сформувати нормативну грошову оцінку квадратного метра землі у цьому населеному пункті.

Товариство правомірно отримало земельну ділянку в оренду, а скасування судами рішення про передачу земельної ділянки в оренду та визнання договору оренди недійсним порушує його права як менш захищеної сторони у цьому спорі й не сприятиме ефективному використанню землі комунальної власності.

02 листопада 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі підпункту 7 пункту 1 розділу ХІ «Перехідні положення» Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), вбачаючи підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України (постанові від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16).

Верховний Суд України у постанові від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16 виснував, що суди попередніх інстанцій помилково вважали факт непроведення нормативної грошової оцінки у порядку, встановленому законодавством, суто формальною вимогою, а тому рішення судів про відмову в позові скасував та ухвалив нове рішення - про задоволення позовних вимог та визнання недійсним договору оренди. Зазначив, що дотримання належного економічного регулювання земельних правовідносин, забезпечення надходжень платежів з орендної плати до місцевих бюджетів у законодавчо визначених межах шляхом їх правильного правового врегулювання безпосередньо належить до інтересів держави.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважав, що суди при розгляді справи № 912/2797/21встановили, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки не може бути проведена внаслідок відсутності визначених меж села компетентними державними органами, відсутності даних на освоєння та облаштування території цього населеного пункту та базової вартості одного квадратного метра його земель. Тому орендна плата Великоскелівською сільрадою була тимчасово (на період до затвердження нормативної грошової оцінки земель села Мала Скельова) визначена як для землекористувача відповідно до підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України).

У пункті 16 спірного договору сторони передбачили, що орендар та орендодавець беруть на себе зобов`язання окремо переглянути розмір орендної плати за цим договором у місячний строк після затвердження нормативної грошової оцінки населеного пункту села Мала Скельова та укласти відповідну додаткову угоду до цього договору, яка відповідатиме вимогам законодавства про оренду.

З урахуванням викладеного колегія суддів Касаційного господарського суду зробила висновок, що укладення договору оренди землі за відсутності нормативної грошової оцінки земельної ділянки не завжди може бути підставою для визнання договору оренди недійсним. Правомірним буде внесення змін до такого договору після здійснення нормативної грошової оцінки землі відповідно до умов укладеного сторонами договору. Тому касаційний суд вважав за необхідне відступити від висновку стосовно того, що непроведення нормативної грошової оцінки у порядку, встановленому законодавством, є підставою для визнання договору оренди земельної ділянки недійсним, який викладено у постанові Верховного Суду України від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16, незалежно від обставин, що зумовили неможливість проведення нормативно-грошової оцінки.

05 липня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ТОВ «Світенергоресурс» задоволено. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 04 серпня 2022 року та рішення Господарського суду Кіровоградської області від 28 січня 2022 року скасовано. Ухвалено у справі нове рішення - про відмову у позові. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) Олександрійською окружною прокуратурою 06 серпня 2021 року на адресу Світловодської міськради було направлено лист № 12.55-60-2726ВИХ-21, в якому повідомлено про наміри звернутись із позовом в інтересах держави в особі Світловодської міської територіальної громади. Згідно з листом-відповіддю Світловодської міськради від 03 вересня 2021 року Великоскелівська сільрада реорганізована та приєднана до Світловодської міськради, яка є правонаступником усього майна, прав та обов`язків розформованої територіальної громади. Великоскелівська сільрада перебуває у стані припинення. Позовні вимоги прокурора Світловодська міськрада визнала листом № 0116/36П/1 від 12 жовтня 2021 року та не заперечувала проти задоволення позову. Отже, прокурором вжито заходів до спонукання Світловодської міськради як правонаступника Великоскелівської сільради вжити належних заходів щодо захисту прав територіальної громади у розпорядженні земельною ділянкою комунальної власності шляхом звернення до суду, однак такі заходи не були вжиті, внаслідок чого у прокурора були підстави для представництва інтересів територіальної громади в особі місцевої ради у суді.

Велика Палата Верховного Суду виснувала, що рішення органу місцевого самоврядування від 21 жовтня 2019 року № 201 уже виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення 12 листопада 2019 року договору оренди, визнання недійсним такого рішення не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, бо вимагає спростування в судовому порядку законності укладення договору оренди та повернення спірної земельної ділянки або відшкодування шкоди (за наявності підстав). А тому в задоволенні позову про визнання недійсним рішення ради від 21 жовтня 2019 року № 201 слід відмовити за неефективністю обраного позивачем способу захисту прав територіальної громади.

Зваживши на неможливість розрахунку нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки з вини державних органів, які не визначили межі населеного пункту та нормативно-грошову оцінку квадратного метра землі у ньому, сторони цього договору не могли бути позбавлені права на здачу землі в оренду та реалізації права на землекористування, внаслідок чого правомірно визначили у договорі як тимчасову орендну плату відповідно до приписів підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288ПК України в розмірі 5 % від нормативної грошової оцінки ріллі по області.

З висновком Великої Палати Верховного Суду про повноваження прокурора на звернення з позовними вимогами у цій справі не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України висловлюємо окрему думку.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України, в господарському процесі є набуття ними процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами у справі є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).

Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

У справі, що переглядається, до суду з позовом про визнання недійсними рішення сільської ради та договору оренди, зобов`язання повернути земельну ділянку звернувся керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави.

У позовній заяві прокурор зазначив, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII 06 серпня 2021 року на адресу Світловодської міськради було направлено лист № 12.55-60-2726ВИХ-21, в якому повідомлено про наміри звернутись із позовом в інтересах держави в особі Світловодської міської територіальної громади. Позовні вимоги прокурора Світловодська міськрада визнала листом від 12 жовтня 2021 року та не заперечувала проти задоволення позову, внаслідок чого у прокурора були підстави для представництва інтересів територіальної громади в особі місцевої ради у суді.

Доказів щодо звернення прокурора до інших органів, які наділені повноваженнями у сфері земельних правовідносин прокурором на надано. А звернення до Світловодської міської територіальної громади таким не є, оскільки саме Світловодська міськрада, на думку прокурора, порушила земельне законодавство.

Згідно зі статтею 15-1 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить, зокрема, організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства, який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).

Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.

У пояснювальній записці до проекту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.

Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.

З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень в органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 26 травня 2020 року № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, які містяться в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).

Як установлено вище, саме до компетенції органів Держгеокадастру, які здійснювали свою діяльність на час звернення прокурора до суду, віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, до яких попередньо, до звернення із цим позовом до суду в порядку, передбаченому частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, прокурор не звернувся.

Оскільки вказані вимоги Закону № 1697-VII прокурором дотримані не були, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена в пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).

Судді: О. М. Ситнік

Ю. Л. Власов