Постанова

від 16.08.2023 по справі 640/17546/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2023 року

м. Київ

справа №640/17546/20

провадження № К/990/1931/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України

на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року (головуючий суддя Грибан І.О., судді Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.)

у справі №640/17546/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Транс Сет Гео"

до Державної служби геології та надр України,

третя особа: Міністерство енергетики України

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Транс Сет Гео" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, третя особа: Міністерство енергетики України (залучене до участі у справі ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2020 року), у якому просило: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення у встановленій формі з приводу заяви позивача від 20 вересня 2019 року №ТСГ20/09/19-17 щодо розширення меж раніше наданої у користування площі ділянки надр Вільшанської площі; визнати протиправними дії відповідача щодо повернення позивачу заяви від 20 вересня 2019 року №ТСГ20/09/19-17 з доданими до неї документами щодо розширення меж раніше наданої у користування площі ділянки надр; зобов`язати відповідача видати наказ про надання позивачу спеціального дозволу на користування надрами Вільшанської площі на підставі заяви щодо розширення меж раніше наданої у користування площі ділянки надр від 20 вересня 2019 року №ТСГ20/09/19-17; зобов`язати відповідача на підставі заяви позивача щодо розширення меж раніше наданої у користування площі ділянки надр від 20 вересня 2019 року №ТСГ20/09/19-17, видати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами Вільшанської площі на геологічне вивчення нафтогазоносних, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року позов задоволено повністю.

3. Не погодившись із таким судовим рішенням, його оскаржив Офіс Генерального прокурора, який звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України.

4. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року поновлено Офісу Генерального прокурора строк на апеляційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022року у справі №640/17546/20.

5. Іншою ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року поновлено Державній службі геології та надр України строк на апеляційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року у справі №640/17546/20.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Транс Сет Гео" відмовлено.

7. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року у справі закрито як таке, що помилково відкрите.

8. Не погодившись із такою ухвалою суду апеляційної інстанції, Заступник Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

9. Закриваючи апеляційне провадження як помилково відкрите, суд апеляційної інстанції, керувався тим, що зі змісту апеляційної скарги заступника Генерального прокурора в інтересах держави, останнім жодним чином не обґрунтовано підстави апеляційного оскарження ухваленого судом першої інстанції рішення, не зазначено причини, що перешкоджали захисту інтересів держави, уповноваженим органом (Державною службою геології та надр України), також заявником апеляційної скарги не було доведено бездіяльності компетентного органу (Державна служба геології та надр України), не надано доказів звернення до такого органу щодо захисту інтересів держави та доказів, що таке звернення було проігноровано компетентним органом протягом розумного строку. Отже, прокурором при поданні апеляційної скарги не дотримано порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» для здійснення представництва інтересів держави в суді.

10. Додатково колегія суддів звернула увагу на те, що прокурором не подавалася апеляційна скарга в інтересах чи від імені Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, яке не брало участі у справі у суді першої інстанції, не зверталося до суду апеляційної інстанції з апеляційної скарги. Прокурором в апеляційній скарзі лише заявлено клопотання про участь вказаного Міністерства в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог. Натомість, апеляційна скарга Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року спростовує доводи заступника Генерального прокурора щодо неналежного виконання відповідачем своїх обов`язків.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Заявник мотивує вимоги касаційної скарги тим, що факт звернення з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Міндовкілля, яке до участі у цій справі помилково не було залучено, підтверджувався як її змістом, так і доданими до неї документами, а саме: листом від 30 вересня 2022 року, яким поінформовано Міндовкілля про порушені інтереси держави, та повідомленням від 14 жовтня 2022 року у порядку абзацу 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Однак, як вказує скаржник, судом апеляційної інстанції цим обставинам не було надано належної оцінки, мотиви, наведені в апеляційній скарзі, не були спростовані, натомість, Шостий апеляційний адміністративний суд лише обмежився узагальненим формулюванням про недоведеність наявності підстав для представництва.

12. Прокурор вказує, що судом апеляційної інстанції не було враховано висновки Великої Палати Верховного Суду щодо виключних випадків представництва прокурором інтересів держави в суді, а саме постанови від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 06 липня 2021 року у справі №911/2169/20.

13. Скаржник зазначає, що на момент ознайомлення прокурора з матеріалами справи, Держгеонадра апеляційну скаргу ще не подала, що було визнано прокурором як достатня підстава для висновку про неналежне здійснення відповідачем своїх повноважень.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

15. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

16. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

17. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".

18. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

19. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

20. Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

21. Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

22. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

23. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

24. Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

25. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

26. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

27. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

28. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18 та інших.

29. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

30. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

31. У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

32. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

33. Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та інших.

35. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

36. З огляду на викладене, прокурор в позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

37. Підставою для звернення прокурора з апеляційною скаргою в інтересах держави було те, що уповноваженими органами - Державною службою геології та надр України (в частині надрокористування) і Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України (в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства) не вчиняються дії щодо оскарження рішення суду першої інстанції, при цьому Міндовкілля навіть не було залучено до участі у справі.

38. Як неодноразово зазначалось у постановах Верховного Суду "не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

39. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав.

40. Колегія суддів зазначає, що для реалізації завдань із забезпечення раціонального, комплексного використання надр чинним законодавством Державну службу геології та надр України наділено цілою низкою прав, у тому числі відстоювати у суді відповідні державні інтереси.

41. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, на яку посилається прокурор у касаційній скарзі, зроблено висновок про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

42. Застосовуючи вказаний підхід до обставин цієї справи, варто врахувати, що у матеріалах справи міститься апеляційна скарга Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року.

43. За результатами розгляду апеляційної скарги Державної служби геології та надр України постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2022 року скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Транс Сет Гео" відмовлено.

44. Вказане спростовує доводи заступника Генерального прокурора щодо неналежного виконання відповідачем своїх обов`язків щодо захисту інтересів держави.

45. Як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, прокурором не подавалася апеляційна скарга в інтересах чи від імені державного органу, який не брав участі в справі і чиї інтереси порушено оскаржуваним рішенням, а лише заявлено клопотання про участь в якості третьої особи без самостійних вимог Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

46. Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері користування надрами відповідними органами.

47. Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.

48. Зважаючи на викладене, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції надав правильну оцінку матеріалам справи, а аргументи касаційної скарги стосовно цього питання не дають підстав для висновку про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

49. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

50. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених статтею 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а ухвалу суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.

51. Оскільки Верховний Суд залишає без змін ухвалу апеляційного адміністративного суду, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України залишити без задоволення, а ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб