Ухвала

від 12.09.2023 по справі 140/6122/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

про передачу справи на розгляд палати

12 вересня 2023 року

м. Київ

справа №140/6122/22

адміністративне провадження №К/990/17806/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

перевірив касаційну скаргу Ківерцівської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок

на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року (суддя Андрусенко О.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року (колегія у складі суддів Шавеля Р.М., Бруновської Н.В. та Хобор Р.Б.)

у справі № 140/6122/22

за позовом Ківерцівської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок

до Цуманської селищної ради Луцького району Волинської області,

третя особа - Громадська організація "Товариство мисливців та рибалок "Горинь",

про визнання протиправним та скасування рішення..

І. РУХ СПРАВИ

1. 16.09.2022 Ківерцівська районна організація Українського товариства мисливців та рибалок (далі також - позивач) звернулася до суду із позовом до Цуманської селищної ради Луцького району Волинської області (далі - Цуманська селищна рада), у якому просила визнати противним та скасувати рішення Цуманської селищної ради від 13.04.2022 № 15/6 "Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя".

2. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 11.01.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2023, відмовив у задоволенні позову.

3. У касаційній скарзі позивач просить скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

4. Ухвалою від 05.06.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Волинської обласної ради від 04.11.1997 №12/3 «Про надання мисливських угідь користувачам області» (пункт 1) надано у користування мисливські угіддя терміном на 15 років користувачам по категоріях земель на площах згідно з додатком.

6. Рішенням Волинської обласної ради від 29.10.1999 №9/2 «Про внесення змін та доповнень до рішення обласної ради від 04.11.1997 №12/3 «Про надання мисливських угідь користувачам області» внесено зміни та доповнення до рішення Волинської обласної ради від 04.11.1997 №12/3, виклавши його у такій редакції: 1.надати у користування мисливські угіддя терміном на 15 років користувачам по категоріях земель на площах згідно з Переліком користувачів, що додається. Як слідує із вказаного Переліку користувачів, Ківерцівській РО УТМР надано у користування мисливські угіддя, загальною площею 59359 га, у тому числі: лісові угіддя 13129 га, польові 43479 га, водно-болотні 2751 га, частина з яких знаходиться на території Цуманської селищної ради.

7. Рішенням Волинської обласної ради від 22.07.2014 №27/42 «Про внесення змін до рішень обласної ради від 04.11.1997 №12/3 «Про надання мисливських угідь користувачам області» із змінами та доповненнями, внесеними рішенням обласної ради від 29.10.1999 №9/2 «Про внесення змін та доповнень до рішення обласної ради від 04.11.1997 №12/3 «Про надання мисливських угідь користувачам області» внесено зміни до рішення обласної ради від 29.10.1999 №9/2 із змінами та доповненнями, внесеними рішенням обласної ради від 29.10.1999 №9/2, зокрема, п. 1 викладено в такій редакції - надати в користування мисливські угіддя терміном на 25 років користувачам, зокрема, Ківерцівській РО УТМР.

8. На підставі вказаних вище рішень Волинської обласної ради між Волинським ОУЛМГ та Ківерцівською РО УТМР укладено договір про умови ведення мисливського господарства від 10.10.2014.

9. 30.03.2021 позивач звернувся до Цуманської селищної ради з заявою, в якій з метою укладання договору про отримання в користування мисливських угідь для ведення мисливського господарства на новий термін просив погодити використання земельної ділянки для ведення мисливського господарства, яка знаходиться на території громади і власником/користувачем якої є Цуманська селищна рада.

10. Листом від 25.07.2022 №1056/01-30/2-22 відповідач повідомив, що у зв`язку із виявленими проблемними питаннями та пропозицією депутатів розгляд проекту рішення «Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя Ківерцівській РО УТМР» було перенесено на наступне пленарне засідання. Про час та місце початку пленарного засідання сесії розгляду вказаного питання буде повідомлено додатково.

11. Згодом листом від 06.09.2022 №1221/01-30/2-22 Цуманська селищна рада повідомила позивача, що проект рішення щодо погодження на передачу в користування мисливській угідь на території Цуманської селищної ради Ківерцівській РО УТМР було розглянуто на засіданні сесії селищної ради 30.08.2022 у присутності ініціативної групи мисливців. Проте, у зв`язку з відсутністю необхідної кількості голосів рішення не було прийняте.

12. Водночас, Цуманською селищною радою прийнято рішення від 13.04.2022 №15/6 «Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя», відповідно до якого вирішено погодити ГО «ТМР «Горинь» надання у користування терміном на 25 років з правом перегляду через 5 років земельних ділянок для ведення мисливського господарства із земель комунальної власності за межами населених пунктів, при умові вільного доступу громадян з метою заготівлі грибів, ягід та прогону лісовими, польовими дорогами тварин на громадські пасовища, що розташовані на території Цуманської селищної ради, які наведені у додатку.

13. Позивач, вважаючи вказане рішення протиправним, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач, приймаючи рішення від 13.04.2022 №15/6, проігнорував той факт, що угіддя перебувають у користуванні Ківерцівської РО УТМР до 04.11.2022 та не врахував переважне право на користування мисливськими угіддями, що мають власники та постійні користувачі земельних ділянок та/або користувачі мисливських угідь, які продовжують строк користування цими угіддями, адже таке переважне право є лише у позивача. Крім того, право користування позивача мисливськими угіддями не припинено, тому не може бути надано іншому користувачу.

При цьому позивач зазначав, що оскаржуване рішення не дає третій особі права використовувати мисливські угіддя для ведення мисливського господарства, оскільки таке право виникне лише після отримання відповідного рішення Волинської обласної ради про надання мисливських угідь у користування ГО «ТМР «Горинь», проте надання селищною радою такого погодження є одним з обов`язкових етапів для подальшого надання мисливських угідь для ведення мисливського господарства у користування та є формою реалізації повноважень відповідача як органу місцевого самоврядування, покликаного вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

15. Відповідач проти позову заперечував. Зазначав, що прийняття рішення про надання в користування мисливських угідь віднесено до компетенції обласних рад, які і приймають з цього питання відповідне рішення за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

На засіданні сесії Цуманської селищної ради було вирішено питання щодо погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя третій особі. Рішення щодо передачі в користування земельних ділянок селищною радою не приймалось. Вважає, що першочерговість права на користування земельною ділянкою встановлюється при вирішенні питання про передачу земельної ділянки в користування, а не під час погодження передачі. У свою чергу, пріоритетність права користування розглядатиметься на відповідному пленарному засіданні сесії обласної ради.

Відповідач вважає, що оскаржуване рішення селищної ради не дає права третій особі використовувати мисливські угіддя для ведення мисливського господарства, адже таке право виникне лише після отримання відповідного рішення Волинської обласної ради. При цьому, позитивне рішення селищної ради не носить обов`язкового характеру для обласної ради, оскільки остання може прийняти будь-яке рішення для третьої особи (позитивне чи негативне). Крім того, рішення сесії Цуманської селищної ради від 13.04.2022 №15/6 «Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя», як ненормативний акт, тобто акт одноразового застосування, що вичерпує свою дію фактом його виконання, не може бути скасоване.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення Цуманської селищної ради №15/6 від 13.04.2022 «Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя» є актом індивідуальної дії; його прийняття не зачіпає конкретних прав Ківерцівської РО УТМР за теперішніх обставин справи. Позивач не навів обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси від прийняття спірного рішення відповідача. Натомість оскаржуване рішення селищної ради не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішив спір без врахування висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, висловленим у постанові від 26.04.2023 у справі №380/23331/21. Суди попередніх інстанцій проігнорували, що мисливські угіддя перебували у користуванні позивача до 04.11.2022, не врахували його переважне право на користування мисливськими угіддями.

18. Крім того, статтею 260 КАС України не передбачено можливості подання третьою особою заяви про розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

19. Відповідач у відзиві покликається на відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, адже позитивне рішення селищної ради про передачу земельних ділянок у користування третій особі не приймалося. Оскаржуване рішення не дає права третій особі використовувати земельні ділянки.

20. Третя особа ГО "Товариство мисливців та рибалок "Горинь" у відзиві покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що вирішення по суті питання про надання мисливських угідь у користування віднесено виключно до компетенції Волинської обласної ради, що не заперечується і позивачем. Також конструкція ст. 22 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» передбачає випадки переважного права користування мисливськими угіддями, а отже, свідчить про те, що при вирішенні питання про надання мисливських угідь у користування допускається наявність кількох претендентів.

Наявність оскаржуваного рішення жодним чином не порушує права позивача та не перешкоджає відповідачу надати спірні земельні ділянки Ківерцівській РО УТМР з урахуванням його переважного права за умови відповідного волевиявлення.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про необхідність передачі справи на розгляд палати, до складу якої входить колегія суддів.

22. Спірні правовідносини регулюються приписами Закону України № 1478-ІІІ від 22.02.2000 «Про мисливське господарство та полювання» (далі - Закон № 1478-ІІІ), який визначає правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.

23. Відповідно до ст.1 Закону № 1478-ІІІ користувачі мисливських угідь - спеціалізовані мисливські господарства, інші підприємства, установи та організації, в яких створені спеціалізовані підрозділи для ведення мисливського господарства з наданням в їх користування мисливських угідь; мисливські угіддя - ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства.

24. Згідно з ч.1 ст.4 Закону № 1478-ІІІ державне регулювання у галузі мисливського господарства та полювання здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.

25. Органам місцевого самоврядування цим Законом та іншими законами України можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади у сфері державного регулювання мисливського господарства та полювання.

26. Відповідно до ст. 9 Закону № 1478-ІІІ до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад у галузі мисливського господарства та полювання належить: затвердження відповідних програм розвитку мисливського господарства; вирішення в установленому порядку питань надання в користування мисливських угідь; вирішення інших питань у межах своїх повноважень.

27. Статтею 10 Закону № 1478-ІІІ передбачено, що до повноважень сільських, селищних і міських рад у галузі мисливського господарства та полювання належить: організація та здійснення заходів щодо охорони державного мисливського фонду, поліпшення середовища перебування мисливських тварин; вирішення відповідно до цього Закону питань, що стосуються надання у користування мисливських угідь; реалізація інших питань у межах своїх повноважень.

28. Згідно з ч.ч.1-3 ст. 21 Закону № 1478-ІІІ ведення мисливського господарства здійснюється користувачами мисливських угідь. Не допускається користування мисливськими тваринами та ведення мисливського господарства без оформлення відповідних документів у встановленому цим Законом порядку. Умови ведення мисливського господарства визначаються у договорі, який укладається між центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, і користувачами мисливських угідь.

29. Порядок надання у користування мисливських угідь регламентовано приписами ст.22 Закону № 1478-ІІІ.

За правилами ч.1 цієї статті мисливські угіддя для ведення мисливського господарства надаються у користування Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, погодженим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також власниками або користувачами земельних ділянок.

Мисливські угіддя надаються у користування на строк не менш як на 15 років (ч.2 цієї статті).

Відповідно до ч.4 цієї статті переважне право на користування мисливськими угіддями мають: власники та постійні користувачі земельних ділянок; користувачі мисливських угідь, які продовжують строк користування цими угіддями.

30. У справі, що розглядається, позивач вважає, що рішенням Цуманської селищної ради № 15/6 від 13.04.2022 «Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя» порушено його права як діючого користувача мисливських угідь на території Цуманської ОТГ та як такого, що має переважне право на користування такими мисливськими угіддями.

31. Зміст оскаржуваного рішення Цуманської селищної ради № 15/6 від 13.04.2022 стосується погодження третій особі ГО «ТМР «Горинь» надання у користування терміном на 25 років, з правом перегляду через 5 років, земельних ділянок для ведення мисливського господарства із земель комунальної власності за межами населених пунктів.

32. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що наявність оскаржуваного рішення Цуманської селищної ради № 15/6 від 13.04.2022 «Про погодження на передачу земельних ділянок під мисливські угіддя» жодним чином не перешкоджає Волинській обласній раді надати спірні мисливські угіддя Ківерцівській РО УТМР з урахуванням його переважного права за умови відповідного волевиявлення зі сторони позивача.

33. Однак у касаційній скарзі позивач покликається не невідповідність вищенаведених висновків висновкам Верховного Суду, наведеним у постанові від 26.04.2023 у справі № 380/23331/21.

34. У тій справі, як і у справі, що розглядається, оскаржувалося рішення Добротвірської селищної ради Львівської області від 29.07.2021 № 33 «Про розгляд звернення», яким надано погодження Громадській організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на користування мисливськими угіддями. Верховний Суд зазначив таке:

"28. Як убачається з матеріалів справи, у цій справі спір виник щодо правомірності рішення Добротвірської селищної ради Львівської області 9 сесії 8 скликання від 29 липня 2021 року № 33 «Про розгляд звернення», яким надано погодження громадській організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на користування мисливськими угіддями, загальною площею 8610,8000 га (в тому числі польових - 3173,9116 га, лісових - 4982,5364 га, водно-болотних - 454,3520 га), що розташовані на території Добротвірської селищної ради Львівської області терміном на 15 років.

Між тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване рішення про погодження на користування мисливськими угіддями прийняте 29 липня 2021 року, тобто на момент коли позивач володів правом користування мисливськими угіддями.

29. Тобто фактично, у справі, що розглядається існує спір щодо права користування мисливськими угіддями між двома громадськими організаціями.

…

38. Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної або господарської юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

39. Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право постійного користування земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального та ефективного захисту за правилами КАС України.

40. Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Верховного Суду України від 19 грудня 2018 року у справі № 813/5134/13-а, а також постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 806/945/17.

41. Отже, оскільки спірні правовідносини виникли у зв`язку з неправомірністю, на думку позивача, набуття Громадською організацією «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» права користування мисливськими угіддями на підставі спірного рішення органу місцевого самоврядування, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України».

35. Колегія суддів з таким висновком не погоджується та вважає, що на підставі рішення сільської ради, яке є предметом спору, право користування мисливськими угіддями не виникло. Тому й немає спору між двома громадськими організаціями щодо права користування мисливськими угіддями. Як наслідок, справу слід розглядати за правилами адміністративного, а не господарського судочинства.

36. Вирішуючи питання про передачу справи, Суд керується приписами ст. 346 КАС України.

37. У цій справі спірним є питання юрисдикції спору.

38. Відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:

1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;

2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;

3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

39. У справі, що розглядається, позивач не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції в судах першої чи апеляційної інстанції, а тому справа не підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

40. Відповідно до ч. 1 ст. 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.

Відступ від висновку може полягати, зокрема, в уточненні цього висновку або встановленні винятку з нього.

41. Згідно з ч. ч. 1, 4 ст. 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

42. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій-четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

43. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи №140/6122/22 (К/990/17806/23) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу.

Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Суд, -

У Х В А Л И В:

Справу №140/6122/22 передати на розгляд палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб