Постанова

від 20.09.2023 по справі 0440/6620/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 0440/6620/18

провадження № К/9901/12356/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Загороднюка А. Г., Радишевської О. Р.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Комунального закладу освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради та за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду 17 грудня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Верба І. О., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шлай А. В., суддів: Кругового О. О., Прокопчук Т. С.

І. Суть спору

1. У вересні 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент гуманітарної політики), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Комунального закладу освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради, та за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

1.2. визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області;

1.3. зобов`язати Дніпровську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі;

1.4. зобов`язати Департамент гуманітарної політики вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті № 396 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідно до статті 53 Закону України «Про освіту» здобувачі освіти мають право на безпечні та нешкідливі умови навчання, утримання і праці.

Вказує, що праву громадян на належні та безпечні умови здобуття освіти кореспондує обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування створювати та забезпечувати належні умови здобуття освіти. Чисельні повідомлення у засобах масової інформації про випадки пожеж, у тому числі у дитячих закладах, що призвели до трагічних наслідків - загибелі дітей, свідчать про актуальність проблеми та нагальної необхідності у її вирішенні.

Позивач зазначає, що перевірки, проведені органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій засвідчили, що стан протипожежної безпеки у низці навчальних закладів міста Дніпра є такими, що створює потенційну загрозу життю та здоров`ю учнів. Водночас, Дніпровською міською радою в особі виконавчих органів у сфері освіти, яким підзвітні та підконтрольні зазначені навчальні заклади міста, не вживають достатніх заходів для усунення порушень пожежної безпеки, допускається бездіяльність, зокрема, в частині фінансового забезпечення закладу.

Стверджує, що державний інтерес у даному випадку полягає у необхідності неухильного та ефективного виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, як учасників освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення безпечних умов учням для здобуття освіти. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу життю та здоров`ю дітей. Відповідно до пункту 1 Положення «Про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Водночас, відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу.

Разом з тим, зупинення діяльності закладів освіти комунальної форми власності призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи влади до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.

Таким чином, на думку позивача, органи ДСНС позбавлені права звертатися з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

Наголошує, що співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову та повторну перевірки у Комунальному закладі освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради з питань дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної безпеки, в ході проведення яких встановлено численні грубі порушення вимог законодавства пожежної безпеки в діяльності закладу, які несуть загрозу життю та здоров`ю вихованців закладу.

З метою недопущення спричинення шкоди життю та здоров`ю людей, керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави звернувся до суду з вимогою про вжиття відповідачами в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. У період з 20 листопада 2017 року по 01 грудня 2017 року співробітниками ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку у Комунальному закладі освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради з питань дотримання у закладі законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

4. В ході вищевказаної позапланової перевірки встановлено численні грубі порушення вимог законодавства пожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 908. З виявленими порушеннями ознайомлено заступника директора Комунальному закладі освіти "Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови" Дніпровської міської ради Вантулу О. С., про що свідчить підпис в акті № 908 на підтвердження отримання нею 01 грудня 2017 року примірника акту. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведення перевірки та правильності складання акту від керівництва закладу не надійшло.

5. В подальшому, у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повторно проведено планову перевірку Комунального закладу освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради, під час якої поряд з раніше виявленими, встановлено низку порушень вимог протипожежної безпеки, які несуть загрозу життю та здоров`ю вихованців закладу. що зафіксовано в акті планової перевірки № 396.

6. В.о. директора Комунального закладу освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради на лист керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 від 02 серпня 2018 року за № 82-5423 надано відповідь від 06 серпня 2018 року за вих. № 01-22/340, в якій зазначено, що для усунення виявлених порушень було розроблено план заходів щодо їх усунення, а саме:

навчальний заклад укомплектовано 40 вогнегасниками (ВВК-3 - 26 шт., ВП (з) -5 - 14 шт.);

відповідно до планів заходів та графіків проведено перевірку стану утримання електрогосподарства в приміщеннях навчального закладу, підвалі;

замінено автоматичні вимикачі, встановлені енергозберігаючі світильники, в підвалі замінені лампи розжарювання на LED прожектори;

поновлено та розміщено на кожному поверсі будівлі школи схеми-евакуації, вказівки напрямку руху при евакуації, інструкції з ПБ. На будівлі школи в наявності покажчик найближчого розташування ПГ (вулиця Гавриленка, 8А);

комісією з підготовки закладу до нового навчального року складено акт перевірки стану евакуаційних шляхів відповідно до норм правил пожежної безпеки;

30 липня 2018 року для працівників проведено позаплановий інструктаж з дотримання правил пожежної безпеки з відповідним записом в журналі;

на сайт www.zrobymo.dp.ua подано заявку на усунення недоліків з обладнання, монтажу та обслуговування АПС, доукомплектування пожежних кран-комплектів (3 шт.); проведення заміру опору ізоляції електричних мереж в приміщенні будівлі навчального закладу.

7. Представником Дніпровської міської ради зазначено та надано докази, що усунення порушень правил пожежної безпеки реалізується шляхом виконання Програми Дніпровської міської ради «Безпечна школа на 2018 - 2022 року» відповідальним виконавцем якої є Комунальне підприємство «Безпечна та інноваційна освіта» Дніпровської міської ради, що підпорядковано Департаменту гуманітарної політики, та яке в свою чергу проводить закупівлі через систему «Прозоро» відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» а саме:

закупівля: Протипожежні двері - на стадії прийняття пропозицій;

закупівля: Протипожежне, рятувальне, та захисне обладнання (вогнегасники) - завершена, доставка товару згідно дислокації адресатів;

закупівля: Протипожежне, рятувальне та захисне обладнання (знаки безпеки) - завершена;

закупівля: Послуги з ремонту і технічного обслуговування вимірювальних, випробувальних і контрольних приладів (послуги з технічного обслуговування вогнегасників) на стадії прийняття пропозиції;

закупівля: Послуги з інженерного проектування (послуги з проектування автоматичної пожежної сигналізації) - на стадії прийняття пропозиції;

закупівля: Вогнезахисна обробка дахів (послуга пожежних і рятувальних служб, послуги з протипожежного захисту) - завершена.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду 17 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, в позові відмовлено.

9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.

Таким чином суд дійшов висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень.

Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом не безпосередньо до закладу освіти, а до органу місцевого самоврядування, оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.

10. Зазначена позиція підтримана Третім апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку із чим прокурор у цій справі не може користуватися правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

IV. Касаційне оскарження

11. Перший заступник прокурора Дніпропетровської області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення ухвалити нове, яким позов прокурора задовольнити в повному обсязі.

12. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції, що керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 у межах територіальної юрисдикції звернувся до суду за захистом спільних інтересів мешканців територіальної громади міста Дніпра, забезпечення громадян на належні умови здобуття освіти, життя та здоров`я людей.

Стверджує, що апеляційний суд безпідставно ототожнює обсяг повноважень ДСНС, визначений статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, з повноваженнями прокурора щодо представництва інтересів держави, передбаченими статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» та частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), адже з огляду на характер спірних правовідносин прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, оскільки діючим законодавством не визначено в системі органів місцевого самоврядування вищестоящого чи контролюючого органу по відношенню до місцевих рад у разі невиконання ними обов`язків, що зачіпають інтереси великої кількості мешканців територіальної громади. Органи державної влади відповідними повноваженнями у контексті спірних правовідносин також не наділені.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

13. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

15. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Відповідно до частини першої статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

20. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції чинній на час звернення до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

22. За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

23. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

24. Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України, у редакції чинній на час звернення до суду) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

25. Частиною другою статті 68 КЦЗ України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

VI. Позиція Верховного Суду

26. З аналізу наведених правових норм висновується, що прокурор як посадова особа державного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

27. Конституція України та законодавчі акти не визначають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оскаржувані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

28. Існування інтересу і необхідності його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати) чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно мати в основі підстави, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

29. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

30. У цій справі судом апеляційної інстанцій установлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

31. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку - законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

32. Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

33. Наведені положення кореспондуються з приписами статті 64 КЦЗ України.

34. Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які, у визначений законом спосіб, реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

35. Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

36. Варто зазначити, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

37. Отож захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

38. Наведене свідчить про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.

39. Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року у справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року у справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року у справі №0440/6927/18 та від 26 лютого 2020 року у справі № 804/4458/18.

40. Таким чином доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судом апеляційної інстанції обсягу повноважень органів ДСНС, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону № 1697-VII та статтею 53 КАС України, є безпідставними.

41. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави.

42. Разом з цим варто зазначити, що законодавством установлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 КЦЗ України, а не шляхом покладення, у випадку цієї справи, на Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики обов`язку вжити в межах компетенції заходи щодо усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «Спеціалізована середня загальноосвітня школа № 22 з поглибленим вивченням іноземної мови» Дніпровської міської ради, що зафіксовані у актах проведених співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області перевірок.

43. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі № 0440/6619/18.

44. Разом з матеріалами касаційної скарги міститься клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.

Так, відповідно до вимог частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Доводи вищевказаного клопотання зводяться до наявності у цій справі з урахуванням змісту спірних правовідносин виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для формування єдиної правозастосовчої практики, а відтак, на думку заявника, наявні підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Згідно з частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

В силу частини другої статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.

За змістом наведених норм права, вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, суд, керуючись внутрішнім переконанням, у кожному конкретному випадку, з урахуванням змісту спірних правовідносин та їх предмету правового регулювання оцінює наявність виключної правової проблеми та необхідність передачі справи для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Проаналізувавши зазначені у клопотанні підстави, якими обґрунтована необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, такі правовідносини врегульовано нормами права та в повній мірі дозволяють вирішити спір. Окрім того, Верховний Суд наголошує, що частиною п`ятою статті 346 КАС України передбачено право суду, а не обов`язок стосовно передачі справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.

Отже, колегія суддів Верховного Суду не вбачає процесуальних підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

45. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

46. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

47. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Відмовити у задоволенні клопотання про передачу справи № 0440/6620/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

2. Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.

3. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду 17 грудня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі № 0440/6620/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді А. Г. Загороднюк

О. Р. Радишевська