Постанова

від 11.10.2023 по справі 806/3143/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №806/3143/17

адміністративне провадження № К/9901/69198/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 (головуючий суддя - Гонтарук В.М., судді: Граб Л.С., Біла Л.М.)

у справі за позовом керівника Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, -

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Керівник Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати погодження голови Державного агентства рибного господарства України від 15.01.2014 ПП ОСОБА_1 "Режиму рибогосподарської експлуатації верхнього ставу на р. Тетерів, розташованого в межах населеного пункту с. Карпівці Чуднівського району Житомирської області";

- визнати протиправним та скасувати погодження начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області від 17.02.2014 ПП ОСОБА_1 "Режиму рибогосподарської експлуатації верхнього ставу на р. Тетерів, розташованого в межах населеного пункту с. Карпівці Чуднівського району Житомирської області".

Обґрунтовуючи позов, керівник Бердичівської місцевої прокуратури покликався на те, що третя особа використовує верхній став на річці Тетерів в с.Карпівці Чуднівського району Житомирської області без відповідно зареєстрованого права користування та за відсутності погодження уповноважених на це органів державної влади та органів місцевого самоврядування - Житомирської обласної державної адміністрації, Чуднівської райдержадміністрації (у разі передачі водного об`єкта для ведення водного господарства) та Карповецької сільської ради.

Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з цим позовом та необхідність представництва інтересів держави, керівник Бердичівської місцевої прокуратури покликався на те, що Карповецька сільська рада, яка уповноважена на розпорядження відповідною земельною ділянкою та водним об`єктом, а також органи державної влади - Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області, Державне агентство рибного господарства України не звернулись з відповідним позовом про скасування погоджень Режиму до суду та самостійно не ініціювали питання про його анулювання, чим допустили протиправну бездіяльність.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 позов задоволено.

Визнано протиправним і скасовано погодження голови Державного агентства рибного господарства України від 15.01.2014 ПП ОСОБА_1 "Режиму рибогосподарської експлуатації верхнього ставу на р. Тетерів, розташованого в межах населеного пункту с. Карпівці Чуднівського району Житомирської області".

Визнано протиправним та скасовано погодження начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області від 17.02.2014 ПП ОСОБА_1 "Режиму рибогосподарської експлуатації верхнього ставу на р. Тетерів, розташованого в межах населеного пункту с. Карпівці Чуднівського району Житомирської області".

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції дійшов висновку, що третьою особою у розумінні ст.17 Закону України «Про тваринний світ» водний об`єкт використовується за відсутності правовстановлюючих документів, які б підтверджували законне право користування спірним водним об`єктом.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 апеляційну скаргу Державного агентства рибного господарства України задоволено частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 скасовано.

Адміністративний позов керівника Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері погодження режимів рибогосподарської експлуатації водних об`єктів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого належать відповідні повноваження.

Суд апеляційної інстанції виходив з того, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді, в тому числі і в інтересах держави, оскільки її інтереси представлені відповідними органами - Бердичівською райдержадміністрацією Житомирською області та Житомирською обласною державною адміністрацією.

Суд апеляційної інстанції також виходив з того, що прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до Державного агентства рибного господарства України про скасування погодження режиму використання водних об`єктів, не зазначив відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням відповідача саме інтересів держави.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився заступник прокурора Вінницької області та звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просив скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 та справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги особа, яка її подала, покликається на те, що погодження Режиму рибогосподарської експлуатації верхнього ставу на р. Тетерів, розташованого за межами населеного пункту с.Карпівці Чуднівського району Житомирської області, на місцевому та загальнодержавному рівні органами державної влади - Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області та Державним агентством рибного господарства України здійснено з порушенням вимог законодавства, а тому прокурор реалізував законодавче установлене право, спрямоване на захист інтересів держави, та звернувся до суду з позовом в межах встановленої законом адміністративно-процесуальної правосуб`єктності.

Заявник покликався на те, що в позовній заяві належним чином обґрунтовано підстави представництва та доведено порушення інтересів держави, в зв`язку з допущенням відповідачами порушень законодавства.

Також скаржник, покликаючись на ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ст.131-1 Конституції України, вважає наявні підстави для представництва інтересів держави саме прокурором, оскільки орган, до компетенції, якого віднесені відповідні повноваження, допустив порушення законодавства у сфері рибного господарства, а також є відповідачем у справі.

Покликаючись на ст.ст.8, 9 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», п. 2.3 Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарств від 15.01.2008 за №4, скаржник зазначає, що Бердичівська районна державна адміністрація та Житомирська обласна державна адміністрація не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання протиправним та скасування погоджень Режимів рибогосподарської експлуатації водних об`єктів, відтак, вказані суб`єкти владних повноважень не можуть бути позивачами у справі.

Відповідач - Державне агентство рибного господарства України у відзиві на касаційну скаргу просив залишити касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України в чинній редакції у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.4 ст.23 КАС України, прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, дійшла наступних висновків:

"Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб".

Отже, підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття дій щодо захисту інтересів держави.

Верховний Суд у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшов таких висновків:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо".

За висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 09.02.2023 у справі №160/7640/20:

"Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Порушення інтересів держави у справі, яка розглядається, прокурором визначено як надання приватному суб`єкту господарювання права користування земельною ділянкою та водним об`єктом поза волею уповноважених на розпорядження ними органів державної влади і місцевого самоврядування - Житомирської обласної державної адміністрації та Карповецької сільської ради.

Як вбачається із змісту позову у цій справі, такий подано з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду).

Відповідно до положень ст. 17-2 Водного кодексу України до компетенції обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: видача дозволів на спеціальне водокористування; погодження проектів водоохоронних зон; вирішення інших питань у галузі регулювання водних відносин, визначених законом.

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» Житомирська обласна державна адміністрація для реалізації наданих їй повноважень має право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 27.10.2021 у справі №806/1325/17.

Отже, у межах спірних у цій справі правовідносин, як це вбачається, в тому числі зі змісту позовної заяви, встановлених судом апеляційної інстанції обставин та вищезгаданих положень законодавства, існує орган, уповноважений захищати інтереси держави у спосіб, обраний прокурором, тобто у судовому порядку.

Покликання прокурора в обґрунтування підстав представництва інтересів держави на незаконність оскаржуваних рішень відповідачів є безпідставним, оскільки відповідно до Конституції України функція прокуратури полягає у представництві інтересів держави, а не у нагляді за дотриманням суб?єктами владних повноважень вимог законів.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 07.09.2023 у справі № 340/8687/21.

Крім того, прокурором не дотримано встановленої статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень щодо обставин та виявлених порушень надання суб`єкту господарювання права користування земельною ділянкою та водним об`єктом поза волею уповноваженого місцевого органу виконавчої влади, експлуатування третьою особою водного об`єкта без права користування ним.

У справі, яка розглядається, прокурор, звертаючись до суду, не довів, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах Житомирська обласна державна адміністрація не здійснює або здійснює не належним чином.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо недоведеності підстав представництва прокурором інтересів держави та прийняв рішення про залишення позову без розгляду.

Покликання прокурора на постанову Верховного Суду від 25.09.2018 у справі №804/2244/18 в обґрунтування підстав представництва інтересів держави є безпідставними, оскільки правовідносини у справі №804/2244/18 є відмінними від справи, яка розглядається, і стосуються здійснення контролю за дотримання законодавства у сфері благоустрою в населеному пункті.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права..

Оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень норм процесуального права, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 346, 349, 350, 356, 359 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 у справі №806/3143/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук